Земли сельскохозяйственного назначения (баланс частных и публичных интересов)

Полный текст

Вопросы использования земель сельскохозяйственного назначения регулируются достаточно широким пластом законодательства, что отражает значимость и важность данного института земельного права. Основными из них являются Земельный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, а также Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения».

Проблематика, существующая в рассматриваемом институте земельного права, состоит в балансе частных и публичных интересов. Принцип их сочетания является основополагающим практически во всех отраслях российского права, и в частности земельного права. Есть много разных подходов к пониманию данного принципа  разделению категорий «частный» и «публичный». Они будут рассмотрены далее.

Рассуждая более обширно про теоретическую значимость, следует сказать, что регулирование современных земельных отношений, в частности в области земель сельскохозяйственного назначения, должно осуществляться с учетом таких важнейших характеристик земли, как «природный объект» и «природный ресурс»; недвижимое имущество, объект права собственности и иных прав на землю. Именно в этой связи обеспечение баланса частных и публичных интересов служит одной из основополагающих задач как науки земельного права, так и земельного законодательства, в том числе законодательства в области земель сельскохозяйственного назначения.

На нынешнем этапе правового регулирования в области земель сельскохозяйственного назначения вопрос обеспечения баланса частных и публичных интересов вызывает определенные разногласия. Соответственно, такое положение в правовом регулировании не отвечает требованиям и интересам как государства, так и общества. И именно это ставит перед исследователями в области земельного права задачу раскрыть элементы принципа обеспечения баланса частного и публичного интереса, в том числе в области земель сельскохозяйственного назначения, с целью выявления существующих проблем для последующего их решения.

Для рассмотрения принципа баланса частных и публичных интересов были выбраны именно земли сельскохозяйственного назначения, ввиду того что в условиях современного правового регулирования таким землям уделяется особое внимание, так как они являются фундаментом многих экономических и иных смежных процессов как на межгосударственном и общегосударственном уровне, так и на уровне отдельно взятых субъектов. Такие положения обосновываются Конституцией Российской Федерации, где в ст. 9 закреплено, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории⁷. Также в научной среде считается, что «земельные ресурсы выступают базисом для получения первичной пищевой продукции и всего продовольственного обеспечения населения. Являясь важнейшим компонентом природы, земля выступает фундаментом для сельского и лесного хозяйства, а также для хозяйственной деятельности человечества в целом» [1, с. 45].

Благосостояние нашей страны во многом находится в причинно-следственной связи с состоянием сельскохозяйственных земель, так как сельское хозяйство является одной из самых крупных отраслей экономики России, особенно в сегодняшних реалиях на международной арене. По уточненным данным Росстата, в 2022 г. сельхозпроизводство выросло на 11,3% (в 2021 г.  11,5%), в том числе в растениеводстве  на 17,6% (в 2021 г.  18,1%), в животноводстве  на 2,5% (без изменений). В сельхозорганизациях производство в 2022 г. выросло на 14% (в 2021 г.  14,1%), в том числе в растениеводстве на 21,2% (в 2021 г.  18,9%), в животноводстве  на 5,4% (в 2021 г.  5,5%). В прошлом году хозяйства всех категорий (сельхозорганизации, фермеры, личные подсобные хозяйства) произвели продукции на 8,563 трлн руб. (в фактических ценах) против 7,673 трлн руб. в 2021 г.⁸ Это около 6% от всего ВВП Росси за 2022 г., что является немалой долей среди всех категорий.

Земли данной категории отличаются особым свойством  пригодностью для производства сельскохозяйственной продукции. В контексте происходящих на мировой арене событий можно увидеть, что наличие таких земель определяет фактически решающую роль в принятии важных политических решений, позволяя не задумываться о методах дальнейшего пропитания и содержания населения страны, так как зависимость от других государств сводится к минимуму, что особенно важно в условиях «санкционного изолирования» экономической сферы России.

Возвратимся к основному вопросу данного исследования  разграничению частных и публичных интересов. С учетом анализа основных научных положений можно прийти к выводу, что разграничивающим звеном в этих двух категориях служит не что иное, как интерес. Одни ученные сводят публичный интерес к общественно-государственному, другие только к государственному или только к общественному. Например, В. И. Галкин в своих трудах приводит разные подходы к определению публичного интереса. Первый подход заключается в отнесении публичного интереса к интересам сугубо государства в лице его органов власти, а второй подход относит публичный интерес исключительно к обществу и народу [2, c. 205].

В. Д. Мазаев, напротив, не отождествляет понятие «публичный» с государственным, полагая, что публичный интерес представляет собой совокупность «общесоциальных» интересов [3, с. 123].

Резюмируя позиции ученых по данному вопросу, следует упомянуть также мнение А. В. Кряжкова, который считает, что «публичный интерес  это общественный интерес, признанный государством и урегулированный правом» [4, с. 91]. Данное мнение представляется наиболее точным в формулировке понятия публичного интереса.

Вопрос о том, что является «частным» интересом, не вызывает особых разногласий в научной среде, так как носители такого интереса законодательно закреплены в ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (ГК РФ), где обозначается, что граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе⁹. Правила, установленные гражданским законодательством, применяются к отношениям с участием иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено федеральным законом. В связи с этим частный интерес определяется в юридической литературе как охраняемый правом интерес, присущий конкретным лицам и социальным группам [5, с. 76].

Принцип баланса частных и публичных интересов является образующим для каждой из отраслей российского права, в том числе и земельного, исходя из положения ч. 3 ст. 55 Конституции Российской Федерации, где говорится, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

По своему конституционно-правовому смыслу земельные отношения являются публичными, так как ст. 9 Конституции Российской Федерации закрепляет определение земли как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Однако в ст. 35 Конституции Российской Федерации также закрепляется право частной собственности, объектом которого может выступать и земельный участок. Данный фактор показывает наглядный пример взаимодействия частного и публичного интереса в земельных отношениях. Исходя из этого, в рамках учета публичного интереса, собственники земельных участков должны минимизировать ущерб, наносимый окружающей среде их деятельностью, соблюдать интересы иных лиц, реализующих свое право, и т. д.

Исходя из указанных выше положений можно утверждать, что «…именно на взаимоувязывание этих сталкивающихся интересов должен быть направлен публичный интерес, реализуемый в государстве посредством осуществления его функций, и в первую очередь  правотворческой, т. е. цель законодателя  урегулировать в праве сочетание различных интересов, выражая тем самым публичный интерес» [6, с. 32].

Законодатель в целях соблюдения частных и публичных интересов должен устанавливать определенный порог или же, другими словами, осуществлять конкретизацию общественных нужд с учетом общественного мнения и сложившейся практики.

На сегодняшний день законодательство Российской Федерации определяет тот самый «порог» нужд со стороны общества, что впоследствии играет важную роль в соотношении частных и публичных интересов. К примеру, по вопросу изъятия земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения, который не используется по целевому назначению или используется с нарушением законодательства Российской Федерации, или вопросу принудительного изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд в Земельном кодексе Российской Федерации¹⁰ (ЗК РФ) и Федеральном законе от 24 июля 2002 г. № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения»¹¹ указаны определенные требования и условия, без соблюдения которых проведение процедуры изъятия будет незаконным. Так, земельный участок из земель сельскохозяйственного назначения может быть изъят у его собственника по решению суда в случае, если в рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) на дату проведения контрольного (надзорного) мероприятия выявлен факт неиспользования такого земельного участка по целевому назначению в течение трех и более лет или в рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) на дату проведения контрольного (надзорного) мероприятия такой земельный участок используется с нарушением законодательства Российской Федерации не менее трех лет подряд с даты выявления в рамках федерального государственного земельного контроля (надзора) данного нарушения и т. д.¹² Законодательство устанавливает также порядок проведения публичных торгов при изъятии земель сельскохозяйственного назначения. Говоря в общем о процедуре изъятия в земельном праве, порядок которого также применяется к землям сельскохозяйственного назначения, можно упомянуть, что, во-первых, строительство (размещение) объектов, перечисленных в п. 2 абз. 1 ст. 49 ЗК РФ, допускается только при отсутствии других возможных вариантов строительства. Во-вторых, исходя из положений ст. 56.6 ЗК РФ решение об изъятии земельного участка должно быть заблаговременным, что является прямым условием соблюдения прав частных лиц. В-третьих, при изъятии земельного участка, согласно ст. 281 ГК РФ, необходимо совершить процедуру возмещения в соответствии с порядком определения стоимости изымаемого участка, который уже установлен ГК РФ.

В продолжение последнего примера важно подчеркнуть взаимодействие частных и публичных интересов путем регулирования возникающих правоотношений Земельным и Гражданским кодексами Российской Федерации, так как первый регулирует публичные отношения, а второй  частные. Также «…одной из основных особенностей взаимодействия земельного и гражданского законодательства является использование гражданско-правовой терминологии и собственно гражданско-правовых конструкций в целях правового обеспечения баланса публичных и частных интересов при регулировании прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения» [6, с. 34].

Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» устанавливает особенности купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения и гласит, что при продаже земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения субъект Российской Федерации или в случаях, установленных законом субъекта Российской Федерации, муниципальное образование имеет преимущественное право покупки такого земельного участка по цене, за которую он продается, за исключением случаев продажи с публичных торгов и случаев изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд. В случае, если преимущественное право соблюдено не было, сделка будет признана ничтожной. Последствия такого признания содержит уже ГК РФ (положения о ничтожных и оспоримых сделках и т. д.).

В рамках обеспечения баланса частных и публичных интересов законодатель в главе II Федерального закона «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (последняя редакция) предусмотрел особенности следующих видов правоотношений:

• купли-продажи земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 8);
• аренды земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 9);
• предоставления гражданам и юридическим лицам в собственность или аренду земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности (ст. 10);
• предоставления земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в государственной или муниципальной собственности, гражданам или крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности (ст. 10.1);
• наследования земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения (ст. 11).

Законодатель на сегодняшний день предпринимает попытки изменения правовых актов в целях совершенствования баланса частных и публичных интересов в институте земель сельскохозяйственного назначения. Об этом свидетельствует, к примеру, разработка нового проекта федерального закона «О землеустройстве»¹³, который, по мнению законодателя, должен обеспечить рациональное использование и охрану земель сельскохозяйственного назначения¹⁴. «Необходимость разработки законопроекта в Минсельхозе объясняют тем, что за последние десятилетия институт землеустройства утратил существенную часть своего значения и содержания. За последние 15 лет из состава землеустроительных работ исключены геодезические и картографические работы, отменена обязательность землеустройства, определение координат границ объекта землеустройства заменено описанием их местоположения. Это привело к снижению точности землеустроительных работ, отмечается в приложенной информации. При этом из-за недостатков правового регулирования не ведется госполитика в области землеустройства»¹⁵.

Подводя итоги, можно сказать, что регулирование соотношения частных и публичных интересов при разрешении вопросов в области земель сельскохозяйственного назначения представляет собой достаточно широкий спектр воздействия на общество и государство, который направлен на соблюдение основных конституционных принципов с целью упорядочивания общественных процессов в рамках рассматриваемого института земельного права.

Об авторах

Каплан Заурович Шоранов

Автор, ответственный за переписку.
Email: kaplanshoranov@yandex.ru

студент 4 курса юридического факультета

Список литературы

Дополнительные файлы