Modern understanding of subjeсt of science of administrative law

Full Text

После принятия Закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 г. № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» ¹, в котором на конституционном уровне получило закрепление понятие «публичная власть», в сообществе российских административистов заметно вырос интерес к фундаментальным теоретическим проблемам. Одной из таких проблем, которую Б. В. Россинский совершенно справедливо назвал не иначе как «интереснейшей» ², является определение предмета науки административного права.

Следует сказать, что ранее эта проблема по не вполне понятным причинам особого внимания не привлекала. Известна единственная работа, специально посвященная предмету науки административного права ³, и изданное на ее основе учебное пособие ⁴. Однако ныне ситуация изменилась.

16 февраля 2023 г. в Университете им. О. Е. Кутафина (МГЮА) состоялась конференция «Наука административного права в системе публично-правовых наук», на которой с основным докладом «Наука административного права в системе публично-правовых наук» выступил проф. Б. В. Россинский. Обсуждение продолжилось 17 февраля 2023 г. в Институте государства и права Российской академии наук в рамках Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы науки административного права и административного процесса» (Лазаревские чтения– 2023). На конференции с тем же по содержанию, но несколько иным по названию докладом «Наука административного права и публично-правовые науки» выступил тот же Б. В. Россинский. Он в очередной раз представил аудитории свое, как представляется, ошибочное понимание предмета науки административного права.

Почему понимание предмета науки административного права Б.В. Россинского является ошибочным? В последние годы к проблеме предмета науки административного права неоднократно обращался Б.В. Россинский. В его интерпретации предмет науки административного права состоит в выявлении закономерностей общественных отношений, возникающих в процессе организации и деятельности исполнительных органов публичной власти, других органов и иных субъектов, наделенных исполнительными полномочиями, в разработке на этой основе необходимых теоретических положений, нормативных требований и практических рекомендаций, направленных на совершенствование процесса государственного управления ⁵. Такое понимание предмета науки административного права указанный автор на протяжении последних лет с завидным постоянством тиражирует в своих публикациях и выступлениях на различных научных конференциях.

Б. В. Россинский не одинок в своем понимании предмета науки административного права. Во многом схожую позицию занимает Ю.Н. Cтарилов. Предметом административно-правовой науки, полагает ученый, является исследование правоотношений в сфере государственного управления, применения норм административного права, действия «административно-правовых» законодательных актов, «правотворчество» самих органов государственного управления ⁶. Данное понимание, изначально предложенное в 1998 г., каких-либо трансформаций или переосмысления, как это иногда происходит в научной среде, в дальнейшем не претерпело и благополучно сохраняется поныне ⁷. Наконец, уже в 2023 г. Ю. Н. Старилов так вообще безоговорочно согласился в понимании предмета административного права, как он выразился, с «авторитетным мнением» Б. В. Россинского ⁸.

Относительно предмета науки административного права известны и другие, как представляется, также ошибочные точки зрения. В частности, имеет место недопустимое смешение науки административного права и административного права как самостоятельной отрасли права в системе российского права. Так, А. А. Фатьянов, говоря об определении системы административного права, отмечает, что в научной литературе, затрагивающей вопросы определения системы административного права, фактически возобладали две тенденции. Одна из них заключается «в подразделении науки административного права на ряд подотраслей». Такой подход представляется А. А. Фатьянову более приемлемым. Однако в данном случае, думается, налицо явное смешение принципиально различных теоретических конструкций. При этом А. А. Фатьянов ссылается на Ю.А. Тихомирова, который будто бы является «наиболее последовательным сторонником такого подхода» ⁹. Вот только Ю. А. Тихомиров говорил о делении на подотрасли не науки административного права, а административного права как отрасли права. Деление науки административного права на «подотрасли» представляется ошибочным. Подотрасль – один из традиционных структурных элементов отрасли права, тогда как предмет науки состоит из принципиально иных составляющих его элементов. Применительно к науке, той же науке административного права, уместно говорить о выделении отдельных направлений, а никак не о подотраслях. Однако для А. А. Фатьянова нет разницы между «направлением науки» и «подотраслью науки». Такое отождествление, исходя из общепринятых положений теории права, едва ли приемлемо.

Наконец, по мнению Л. А. Калининой, к предмету науки административного права относится изучение особенностей административно-правового регулирования общественных отношений в сфере государственно-управленческой деятельности; правового статуса субъектов административного права; административного процесса; способов обеспечения законности ¹⁰. Данное понимание представляется малосодержательным. Его автор допускает все ту же ошибку, что и Б.В. Россинский, поскольку подменяет в предмете собственно социальные явления, которые необходимо познать, процессом их познания в ходе научного изучения.

Поэтому попробуем объяснить Б. В. Россинскому, а заодно и тем административистам, которые разделяют его научную позицию или близки к ней, в чем состоит их ошибка. Для этого нужно прежде всего определить, что есть наука. В Большом энциклопедическом словаре наука определяется как сфера человеческой деятельности, функция которой – выработка и теоретическая систематизация объективных знаний о действительности; одна из форм общественного сознания включает как деятельность по получению нового знания, так и ее результат – сумму знаний, лежащих в основе научной картины мира. Непосредственные цели – описание, объяснение и предсказание процессов и явлений действительности, составляющих предмет ее изучения, на основе открываемых ею законов ¹¹. Исходя из данного определения, предметом науки – и наука административного права как один из видов социальных наук не является исключением – является не что иное, как собственно «процессы и явления действительности». Напротив, Б.В. Россинский понимает предмет науки административного права не иначе как выявление закономерностей, т. е. некую деятельность, в данном случае деятельность научную, осуществляемую теми же учеными-административистами. Кстати, в ст. 2 Федерального закона от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике» ¹² научная деятельность определяется как деятельность, направленная на получение и применение новых знаний. Таким образом, научная деятельность по изучению предмета науки административного права ошибочно выдается Б. В. Россинским за сам предмет, с чем нельзя согласиться. Предмет – это всегда собственно явления социальной действительности, будь то нормы административного права или возникающие на их основе административно-правовые отношения, которые изучаются, а не деятельность по их изучению.

С конца XIX столетия к проблеме определения предмета науки административного права с разной степенью заинтересованности так или иначе обращались все наиболее заметные отечественные административисты своего времени. В дореволюционной России это были Э. Н. Берендтс, А. И. Елистратов, В. В. Ивановский, И. Т. Тарасов. В советский период – И. И. Евтихиев, Ю. Н. Козлов, Г. И. Петров. Приводить все точки зрения не позволяет объем настоящей статьи. Поэтому приведем мнение лишь двух ученых – Э. Н. Берендтса и Ю. М. Козлова, которые показались нам наиболее содержательными и интересными в научном отношении.

Так, Э. Н. Берендтс, размышляя о науке административного права, пришел к выводу: «Та наука, которая, пользуясь юридическим методом, подвергает анализу юридические нормы и отношения, возникающие в области управления, называется наукой административного права» ¹³. Таким образом, по Берендтсу, наука административного права исследует: 1) юридические нормы, регулирующие управление, 2) юридические отношения, которые возникают благодаря управлению государственному ¹⁴.

Что касается советского периода, то, пожалуй, единственный, кто тогда специально обращался к проблеме предмета науки административного права, был Ю. М. Козлов. Своим предметом, полагал авторитетный ученый, наука административного права имеет исследование в интересах совершенствования административно-правового регулирования управленческих общественных отношений и практики исполнительной и распорядительной деятельности: а) правовых проблем теории государственного управления; б) административно-правовых норм, регулирующих отношения в различных областях, сферах и отраслях государственного управления; в) административно-правовых норм; г) правового статуса субъектов административного права, административно-правовых гарантий их прав; д) форм и методов управленческой деятельности, административных процедур и проблем административного процесса и административной юрисдикции; е) средства обеспечения и укрепления режима законности и государственной дисциплины в сфере государственного управления; ж) организационно-правовых проблем государственного управления отраслями и сферами (межотраслевое управление) хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства ¹⁵. Понимание предмета науки административного права, предложенное Ю.М. Козловым, особой стройностью и гармоничностью не отличалось, напротив, было недостаточно наглядным и довольно громоздким, что является его явным недостатком. Есть основания полагать, что в советский период развития науки административного права отечественные административисты не слишком продвинулись в деле определения ее предмета по сравнению с их коллегами конца XIX – начала ХХ в. Предмет науки административного права продолжали сводить к таким его элементам, как нормы административного права и административно-правовые отношения.

Уже в постсоветский период значительный и пока должным образом неоцененный вклад в осмысление предмета науки административного права внес проф. К. С. Бельский. Кстати, немало удивило то, что ни проф. Б.В. Россинский, ни проф. А. П. Шергин, принимавший участие в конференции «Лазаревские чтения–2023», ни разу не упомянули фундаментальные труды проф. К. С. Бельского, в которых ученый еще в конце 1990-х годов представил научной общественности логичное и четко выверенное понимание предмета науки административного права ¹⁶. Складывается впечатление, что указанные авторы либо незнакомы с соответствующими трудами К. С. Бельского, либо основательно их подзабыли. И лишь проф. А. В. Куракин, выступая на этой конференции, отметил вклад К. С. Бельского в разработку и осмысление проблемы предмета науки административного права. Вклад этот, на наш взгляд, весьма значителен, но, приходится признать, должным образом не оценен. Данная статья во многом призвана ознакомить сообщество административистов со взглядами проф. К. С. Бельского на предмет науки административного права.

Предмет административно-правовой науки, отмечает профессор, – это то, на что направлено научное познание, что исследуется, объясняется учеными-административистами ¹⁷. Заметим, не само исследование, а то, на что это исследование направлено. По Бельскому, в предмет науки административного права входят административно-правовые нормы и порождаемые ими административные правоотношения, административно-правовые категории, практика государственного управления, правоприменительная деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц ¹⁸. В свете конституционных изменений 2020 г. и институализации в Конституции РФ публичной власти теперь было бы точнее говорить о практике публичного управления. Кратко рассмотрим каждый из этих элементов в отдельности.

Административно-правовые нормы. В системе права норма является ее базовым элементом. Специфика нормы обусловлена той областью общественных отношений, которые она регулирует. Административно-правовая норма, писал в 1978 г. А. П. Коренев, – это норма советского социалистического права, регулирующая отношения в сфере государственного и общественного управления, а также отношения управленческого характера в иных сферах государственной деятельности ¹⁹. Нормы административного права не однородны. В юридической науке предложены различные основания их классификации. Наиболее распространенной классификацией административно-правовых норм является их деление по методу воздействия на поведение субъектов. По данному основанию все нормы административного права можно классифицировать на предписывающие, дозволяющие (дозволения), запретительные и поощрительные ²⁰. Данная классификация известна и каких-либо затруднений в ее понимании не вызывает. Поэтому раскрывать содержание каждого из перечисленных видов норм, думается, нет необходимости. Важно отметить, что массив административно-правовых норм огромен и продолжает увеличиваться. Причем появляются как новые нормы, так и изменяются уже существующие. Наиболее показательны в этом отношении нормы, содержащиеся в КоАП РФ. Данный нормативный правовой акт с завидной регулярностью пополняется новыми составами административных правонарушений. Одновременно корректируются нормы существующих, в частности нередко изменяются ранее установленные санкции, причем обычно в сторону их ужесточения. В особенности это относится к размерам административных штрафов.

Административно-правовые отношения. Из теории права известно, что правоотношения – это урегулированные правом и находящиеся под охраной государства общественные отношения, участники которых выступают в качестве носителей взаимно корреспондирующих друг другу взаимных прав и обязанностей ²¹. По отраслевому признаку, в частности, выделяют административные правоотношения. Круг урегулированных нормами административного права общественных отношений разнообразен. Эти отношения традиционно характеризуются рядом основных признаков. Административно-правовые отношения складываются в сфере исполнительной власти, в широком смысле в сфере государственного управления. Их обязательной стороной является субъект, наделенный государственно-властными полномочиями (орган исполнительной власти или его должностное лицо, государственный или муниципальный служащий). Этот субъект всегда действует юридически властно в отношении другой стороны. Исключение составляют случаи, когда оба субъекта хотя и наделены государственно-властными полномочиями, но не находятся в отношениях власти–подчинения – например, два федеральных министерства, издающие совместный правовой акт управления, например приказ. Административно-правовые отношения возникают по инициативе любой из сторон, но при этом согласие второй стороны не обязательно. В случае нарушения одной из сторон административно-правовых норм эта сторона несет ответственность не перед другой стороной, а непосредственно перед государством в лице его уполномоченных органов. Споры, возникающие из административно-правовых отношений, разрешаются как в административном, т. е. внесудебном, так и в судебном порядке. Такая характеристика, повторимся, считается традиционной и признается большинством административистов. Наука административного права, отмечают П. П. Сергун и А. М. Бобров, должна оперативно реагировать на все изменения общественных отношений, которые исходят от развития генетики, научно-технического прогресса, в т. ч. и в вопросах информатики и робототехники, и содействовать созданию соответствующей правовой базы ²². Такие, не будет преувеличением сказать, глубинные изменения действительно происходят. Причем самые важные изменения, по крайней мере де-юре, произошли во взаимоотношениях государства и личности, эти отношения становятся партнерскими. Постепенно уходит в прошлое положение, когда государственные и общественные интересы доминировали над интересами личности. В результате предпринимаются попытки переосмыслить традиционные взгляды на административно-правовые отношения. Прежде всего речь идет об отказе от взглядов о том, что обязательной стороной административного правоотношения всегда является орган исполнительной власти, в широком смысле орган государственного управления или его должностное лицо.

Прежней и так до конца и не разрешенной проблемой остается проблема допустимости существования административных правоотношений между гражданами, т. е. в широком смысле без обязательного властного субъекта. В качестве важного вопроса в науке административного права, «замороженного» и требующего дальнейшего научного исследования и, на взгляд К.С. Бельского, актуального, – вопрос о «полицейских правоотношениях» между гражданами, прежде всего в общественных местах. Такого типа отношения, по Бельскому, – «квазивластные» отношения, в которых один гражданин в силу предписаний правовых норм имеет право предъявлять обязательные для исполнения требования другому гражданину, а последний данные требования обязан исполнять. К сожалению, сетует К. С. Бельский, в Федеральном законе от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» права граждан, находящихся в общественных местах, не нашли своего места ²³. Представляется, что такое положение вполне закономерно, поскольку у данного федерального закона другой предмет правового регулирования, а именно деятельность собственно полиции как организации. Поэтому сожалеть в данном случае нет оснований.

В последнее время к проблеме допустимости существования административно-правовых отношений между гражданами прибавился ряд новых проблем. Так, П. П. Сергун и А. М. Бобров, апеллируя к судебной практике зарубежных государств, которая, как они полагают, свидетельствует об активных попытках признания животных субъектами права в связи с их геномом, задаются вопросом: в случае признания животных субъектами права в какие отношения они будут вступать с людьми? ²⁴ Вопрос совсем не праздный. К примеру, в Италии животные на законодательном уровне наделены широким спектром прав. В 2013 г. в одном из регионов Италии, в области Эмилия-Романья, местные власти законодательно разрешили собакам, кошкам, хомячкам и другим питомцам посещать своих хозяев в больнице, поскольку это, по мнению итальянских ученых, способствует выздоровлению последних. Наконец, указанные авторы говорят о том, что становится актуальным и своевременным формирование нормативной правовой базы, регулирующей статус роботов и их взаимодействие с человеком, обществом. В связи с чем высказывают, прямо скажем, весьма смелое утверждение: «В будущем робот не только будет выполнять отдельные самостоятельные функции, но вполне может являться субъектом права, обретет свой правовой статус с его элементами: права, обязанности, ответственность, гарантии, ценности, правовой статус и т. д.» ²⁵. От такого поистине фантастического прогноза прямо дух захватывает! Однако его реалистичность, пусть даже в самой отдаленной перспективе, не может не вызывать сомнения.

Административно-правовые категории. Термин «категория» имеет греческое происхождение (kategoria) и исторически обязан своим появлением философам. В философском понимании категория означает общее понятие, отражающее наиболее существенные свойства и отношения предметов, явлений объективного мира (материя, время, пространство, движение, причинность, качество, количество и т. д.) ²⁶. Его ввел в оборот древнегреческий философ Аристотель, перу которого принадлежит трактат «Категории» ²⁷. Определение категорий имеет огромное значение для любой науки, поскольку с их помощью осуществляется процесс познания законов существования и развития конкретной действительности ²⁸. Категории непреходящи. Основные правовые понятия, или юридические категории, подобно основным понятиям математики, таким как: количество, число, величина, время, пространство, – имеют повсеместное значение для всякого правового содержания: точное, т. е. ясное и отчетливое определение жизненных отношений, их построение предполагает основные правовые понятия и невозможно вне этих понятий и независимо от них ²⁹. В правоведении существуют общие категории, к примеру «государство», «правовая система», «норма права». Наука административного права как специальная дисциплина в составе правоведения оперирует собственными специфическими категориями с использованием общеправовых категорий ³⁰.

Приходится признать, что административно-правовым категориям в науке административного права должного внимания не уделялось. Правда, в 2013 г. под броским названием «Основные категории административного права и процесса» ³¹ была опубликована монография П. И. Кононова. Однако, ознакомившись с ее содержанием, с удивлением обнаруживаем, что, собственно, о категориях в ней ничего нет. П. И. Кононов рассматривает предмет административного права, административную ответственность, административный процесс и много чего еще, вот только о категориях не говорит ни слова. Видимо, автор монографии по умолчанию считает, к примеру, ту же административную ответственность не иначе как категорией административного права. Вряд ли с такой позицией можно согласиться. Здесь нужны пояснения и веские аргументы. Категории – самостоятельный элемент предмета науки административного права.

В силу того, что административное законодательство обширно по объему, подвижно и разнопланово по содержанию, наука административного права имеет богатый понятийный аппарат. Однако лишь некоторые понятия объективно могут быть признаны категориями науки административного права. Здесь важно определиться с критерием (критериями) категориальности соответствующих научных понятий. Причем нельзя не сказать, что среди ученых-юристов нет единого мнения по поводу единого критерия отнесения тех или иных понятий, правовых абстракций к числу категорий. Поэтому, не вдаваясь в подробности, хотелось предложить авторские критерии выделения административно-правовых категорий. Они существуют длительный срок и достаточно стабильны, т. е. не подвергаются каким-либо существенным изменениям во времени. Вместе с тем прав был Э. Н. Берендтс, когда говорил, что основные понятия, которыми оперирует наука административного права (таковыми он считал, к примеру, государственное управление, административное распоряжение, административное действие, административную юстицию, полицию), – понятия не абсолютные, а относительные, меняющиеся в зависимости от исторических, социальных, экономических, национальных условий ³². Действительно, хотя сами по себе категории административного права остаются стабильны и количество их сравнительно невелико, но их содержание по воле законодателя может существенно корректироваться, причем даже в относительно короткие промежутки времени. Однако корректировки не ставят под сомнение сущностный характер категории, ее непреходящее значение. Так, категория «государственная служба» имела различное нормативно-правовое определение в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации» ³³ и в Федеральном законе от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» ³⁴. Категории сущностны. Особенность сущности, по Аристотелю, – это то, что она способна принимать противоположности, между тем об остальном, что не есть сущность, сказать такое нельзя ³⁵. Иными словами, сущность – это то, без чего нет административного права, а значит, и соответствующая отраслевая юридическая наука объективно была бы невозможна. Поэтому прав К. С. Бельский, когда говорит, что в административно-правовых категориях выражено то главное, сущностное, что характеризует административное право в его постоянном развитии и что отражает наука административного права. Именно административно-правовые категории создают устойчивость данной науки, сохраняют ее целостность, цементируют те знания, которые имеют первоочередное к науке отношение и которые образуют понимание, ведут к нему ³⁶.

Исходя из указанных свойств, можно выделить такие административно-правовые категории, как «государственное (публичное) управление», «исполнительная власть», «государственная служба», «полицейская деятельность».

Немало авторов, видимо, недостаточно понимая философско-правовую сущность категории, употребляют это понятие, как говорится, «всуе», называя категориями, прямо скажем, второстепенные административно-правовые явления. Что только не провозглашают категориями. Так, К.В. Давыдов отмечает, что проведенное им исследование позволило уточнить содержание некоторых иных важных административно-правовых категорий, в т. ч. административной правосубъектности граждан и организаций (в процедурной части), а также административной дискреции ³⁷. В свою очередь, А. А. Фатьянов полагает, что целесообразно рассмотреть вопрос о введении в отечественный научный оборот категории «юридическое лицо публичного права»  ³⁸. Таких примеров, к сожалению, можно привести множество. С легкой руки иных авторов в статус категории возводятся не только сама по себе административная ответственность, но даже административное правонарушение. Такое положение неприемлемо. Административно-правовые категории – это наиболее общие административно-правовые понятия, которые отражают самые сущностные свойства и отношения предмета науки административного права ³⁹.

Практика применения норм административного права (правоприменительная практика). Массив норм административного права поистине огромен и многообразен. Они широко и активно применяются уполномоченными на то органами публичной власти и их должностными лицами. Практика – это всегда то, как та или иная норма регулирует общественные отношения в реальной жизни. Поэтому ее значение как самостоятельной составляющей предмета науки административного права трудно переоценить. Важнейшим и ценнейшим для любого административиста является его личный опыт соприкосновения с практикой применения норм административного права. Особенно ценен опыт изменения сложившейся практики, которая в силу различных причин (недостатки существующего правового регулирования; консерватизм правоприменителей и их нежелание видеть очевидное и что-то менять, мол, «так сложилось»; ложно понимаемые интересы государства и общества, на страже которых они призваны стоять; недостаточный надзор со стороны органов прокуратуры, которые иной раз опять же не хотят замечать очевидное) оказывала негативное влияние на участников административно-правовых отношений, так или иначе ущемляла права и свободы человека и гражданина.

Сама по себе правоприменительная практика многообразна. Условно ее можно разделить на первичную, или индивидуально-личностную, и вторичную, или формально-общедоступную. Последняя так названа не случайно. Дело в том, что существует практика открытая, когда любой желающий при минимальных чисто технических усилиях может обратиться к судебной практике по тем же делам об административных правонарушениях, обобщенной и размещенной в базах тех же справочно-информационных систем «КонсультантПлюс» или «Гарант». Есть практика не открытая и даже скрытая за плотно закрытыми дверями служебных кабинетов правоприменителей, там, где принимаются управленческие решения и реально вершится исполнительная власть.

Практика формируется в процессе применения норм административного права и, сформировавшись, может долгое время оставаться достаточно стабильной. Стабильность правоприменительной практики зависит от нескольких факторов. Прежде всего это хорошее качество правовых норм, которые изложены полно, ясно и понятно, а потому однозначно понимаются и применяются правоприменителем. Также норма хотя содержательно и не безупречна, но на практике применяется редко, а значит, ее дефекты или неопределенность могут обнаружиться в определенной мере случайно, в результате разового применения в каком-либо отдельном случае. В результате норма оспаривается и, будучи оспоренной, успешно может получить иную трактовку или вовсе утратить юридическую силу. Тогда появится новая норма. На ее основе в дальнейшем сложится и новая правоприменительная практика.

Изучение правоприменительной практики дает возможность оценивать эффективность норм административного права. Именно практика позволяет выявить и понять истинный смысл норм административного права, в особенности тот, который придает ему правоприменитель.

Определенный интерес представляют источники правоприменительной практики. Они могут быть различны. Думается, большинство ученых-юристов – и административисты здесь не исключение – анализируют правоприменительную практику путем изучения ныне легко доступной судебной практики, а также менее доступной, но не менее ценной в научном отношении административной практики органов исполнительной власти. Она в основном доступна благодаря соответствующей информации, размещенной на их официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети общего пользования Интернет. Самостоятельным источником правоприменительной практики, дающим повод для ее изучения, может служить опять же личный опыт административиста. Определенная часть из них являются практикующими юристами, в т. ч. адвокатами, либо являются или являлись в прошлом государственными или муниципальными служащими, т. е. самими правоприменителями. Наконец, наиболее ценным и интересным для возможного анализа и использования в научной работе является личный опыт административиста как частного лица по тому или иному конкретному делу, возможно, даже спору с органами публичной власти. Такой опыт позволяет не только выявить существующую проблему, но и решить ее, изменив тем самым сложившуюся правоприменительную практику. Поэтому есть все основания полагать, что правоприменительная практика складывается не только в результате деятельности самих органов публичной власти, но и вопреки ей, когда эти органы вынуждены корректировать свою деятельность «по инициативе снизу». Есть такой, как представляется, редкий и бесценный опыт у автора настоящей статьи. Так, в 2014 г. его усилиями МВД России издало приказ от 21 ноября 2014 г. № 1054 ⁴⁰, которым внесло изменения в Положение о коллегии данного федерального органа исполнительной власти в части обеспечения присутствия граждан на ее заседаниях. По этому поводу даже была опубликована научная статья ⁴¹. Еще один пример. В 2016 г. опять же усилиями автора настоящей статьи удалось изменить практику рассмотрения обращений граждан в Высшей квалификационной коллегии судей РФ. Коллегии пришлось принять решение от 24 ноября 2016 г. и внести изменения в Инструкцию по делопроизводству в квалификационных коллегиях судей РФ (п/п. 3.10.14.) ⁴², ранее утвержденную решением ВККС РФ от 29 сентября 2016 г. Об этом интересном и весьма непростом деле будет рассказано в отдельной публикации.

Доктрина. Автор настоящей статьи является сторонником понимания предмета науки административного права, предложенного К. С. Бельским, которое представляется наиболее полным, понятным и гармоничным. Вместе с тем мысль А. П. Шергина о доктрине как элементе предмета науки административного права, высказанная им 17 февраля 2023 г. в ходе Международной научно-практической конференции «Актуальные проблемы науки административного права и административного процесса» (Лазаревские чтения–2023), в научном плане представляется вполне продуктивной. Напомним, термин «доктрина» имеет латинское происхождение (doctrina) и означает «учение», «научная или философская теория», «политическая система», «руководящий теоретический или политический принцип» ⁴³. Если говорить о правовой доктрине, то ее обычно понимают как положения научных трудов наиболее известных и одновременно авторитетных ученых-юристов, в которых содержится понимание тех или иных явлений. В теории права доктрина обычно рассматривается в ходе изучения форм права не иначе как в качестве одной из его возможных форм, как самостоятельный источник права. Мнения ведущих ученых-юристов в большинстве правовых систем, отмечает С. В. Бошно, не образуют право в собственном смысле слова. Однако изучение научных работ в области права в формировании модели юридического регулирования всегда было довольно велико. Законодатель часто учитывает те тенденции, которые фиксировались в доктрине ⁴⁴. Заметим, что в разработке наиболее важных и значимых нормативных правовых актов, прежде всего федеральных законов, обычно принимают участие ученые-юристы, т. е. творцы и носители доктрины, те, кто ее формирует. Вот лишь один недавний пример. В ходе проведения конституционной реформы 2020 г. Распоряжением Президента РФ от 5 января 2020 г. № 5-рп ⁴⁵ была образована рабочая группа по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию РФ численностью в 75 человек, в которую вошли известные ученые-юристы С. А. Авакьян, В. В. Лазарев, М. Н. Марченко, Ю. А. Тихомиров. Конечно, переоценивать значимость участия представителей научного сообщества в рабочей группе едва ли уместно, но и не принимать его в расчет тоже вряд ли правильно. Сам по себе факт включения ученых в состав рабочей группы еще не говорит об их влиянии на выработку окончательной редакции законопроекта. Тем не менее мнение научного сообщества все же имело шансы если и не быть услышанным, то хотя бы быть высказанным и выслушанным там, где вырабатывается решение.

Применительно к доктрине административного права интересна позиция Ю. Н. Старилова. Доктрина современного административного права, полагает ученый, представляет собой научную теорию (или систему основных принципов), в соответствии с которой должны создаваться, трансформироваться и развиваться важнейшие положения и теоретические концепции административного права и административного законодательства. Доктрина развития всякой отрасли российского права (в т. ч. административного) может изменяться в зависимости от различных причин и факторов государственно-правового развития, изменяющихся политических целей, преимущественного развития законодательства ⁴⁶. Заметим здесь, что влияние отчасти обоюдное. Доктрина, сформированная в недрах той же науки административного права, способна оказывать влияние на развитие законодательства или ту же судебную практику.

Творцы доктрины. Доктрина административного права вырабатывается наиболее известными учеными, авторитет которых признается в научном сообществе и которые создают так или иначе принимаемое остальными consensus ingeniorum. Таких всегда немного, их работы отличает глубина мысли, высокий уровень общей эрудиции, широта охвата анализируемых проблем и, конечно, жизнеспособность идей, которые выдержали, возможно, объективную проверку – проверку временем. В отношении них вполне уместно использовать эпитет «видный» и даже «выдающийся». С полным основанием таковыми можно назвать уже ушедших Ю. М. Козлова, А. П. Коренева, Б. М. Лазарева, В. М. Манохина, Г. И. Петрова, В. Д. Сорокина, С. С. Студеникина. Их работы не просто не забыты, напротив, хорошо известны и продолжают штудироваться, поскольку в значительной степени сохраняют актуальность, оставаясь источником идей для нынешних административистов, многие годы дают повод для научных дискуссий. Памяти некоторых из них посвящаются ежегодно проводимые крупные научные мероприятия, достаточно назвать «Козловские чтения», «Кореневские чтения», «Лазаревские чтения», «Сорокинские чтения». Есть и узкий круг ныне здравствующих ученых, к которым вполне применим эпитет «видный». По нашему мнению, в их весьма узкий круг ныне входят К. С. Бельский, Ю. П. Соловей, Ю. Н. Старилов, Ю. А. Тихомиров и др. Поэтому вызывает недо- умение, когда в один ряд с действительно серьезными учеными ставят, называя их «видными» или даже «выдающимися», малозначительных в научном отношении, а иногда практически неизвестных авторов ⁴⁷. Хотелось бы предостеречь тех, кто порой, не вдаваясь в подробности, с необычайной легкостью раздает превосходные эпитеты тем, кто их едва ли достоин и вряд ли удостоится пусть даже в отдаленной перспективе. Подчеркнем, доктрину формируют те ученые, кто не просто широко известен в сообществе административистов за счет большого количества публикаций, но те, чьи работы отличаются высоким теоретическим уровнем, оригинальными научными идеями, глубиной мысли и, что совсем немаловажно, академическим стилем изложения. Наконец, те, кто не только может и умеет, но главное – желает участвовать в подчас весьма острых научных дискуссиях. Например, в тех же дискуссиях последних лет о т.н. служебном праве или т.н. административно-деликтном праве.

Вместо заключения. Данная статья во многом направлена на популяризацию понимания предмета науки административного права, предложенного К. С. Бельским во второй половине 1990-х гг. Вместе с тем, с тех пор как это понимание было предложено научной общественности, прошло уже четверть века. Наша страна живет в других, принципиально иных конституционных и социально-экономических реалиях. Развивается и наука административного права, элементы предмета которой наполняются новым содержанием, что требует всестороннего научного осмысления. Поэтому широкую научную дискуссию о предмете науки административного права необходимо продолжить.

¹ См.: СЗ РФ. 2020. № 11, ст. 1416.

² Россинский Б. В. Современное понимание предмета науки административного права // Правовая политика и правовая жизнь. 2021. № 3.1. С. 42.

³ См.: Ивакин В. И. Предмет науки административного права: дис. … канд. юрид. наук. М., 1995.

⁴ См.: Ивакин В. И. Предмет науки административного права: учеб. пособие для аспирантов и студентов юрид. вузов и фак-тов. Оренбург, 1999.

⁵ См., напр.: Россинский Б. В. Указ. соч. С. 42; Его же. Исполнительная власть в системе государственного управления. М., 2023. С. 254.

⁶ См.: Старилов Ю. Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 1: История. Наука. Предмет. Нормы. Воронеж, 1998. С. 12.

⁷ См.: Общее административное право: учеб.: в 2 ч. / под ред. Ю. Н. Старилова. 2-е изд., пересмотр. и доп. Воронеж, 2016. Ч. 1. С. 118.

⁸ См.: Старилов Ю. Н. Консерватизм правовой политики как гарантия прогресса в сфере административных и иных пуб- личных правоотношений // Вестник ВГУ. Сер.: Право. 2023. № 1 (52). С. 15.

⁹ Фатьянов А. А. Некоторые теоретические аспекты деления науки административного права. Система административного права: сб. ст. по материалам круглого стола «Система административного права» (12 октября 2022 г.) / под общ. ред. М. Н. Кобзарь-Фроловой; отв. ред. Н. Г. Андрианова. М., 2023. С. 96, 97.

¹⁰ См.: Калинина Л. А. Административное право как наука: предмет, методы, задачи, этапы развития // Проблемы административного права и административно-процессуального права: сб. науч. тр. памяти Юрия Марковича Козлова. М., 2005. С. 24.

¹¹ См.: Большой энциклопедический словарь: в 2 т. / гл. ред. А. М. Прохоров. М., 1991. Т. 2. С. 211.

¹² См.: СЗ РФ. 1996. № 36, ст. 4137.

¹³ Берендтс Э. Опыт системы административного права. Ярославль, 1898. С. 11.

¹⁴ См.: там же. С. 15.

¹⁵ См.: Советское административное право: учеб. М., 1985. С. 88, 89.

¹⁶ См.: Бельский К. С. О предмете и системе науки административного права // Государство и право. 1998. № 10. С. 18– 26; Административное право: учеб. / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. М., 1999. С. 84–87.

¹⁷ См.: Административное право: учеб. / под ред. Ю. М. Козлова, Л. Л. Попова. С. 85.

¹⁸ См.: Бельский К. С. Указ. соч. С. 20, 21.

¹⁹ См.: Коренев А. П. Нормы административного права и их применение. М., 1978. С. 3, 4.

²⁰ См.: Ивакин В. И. Предмет науки административного права: дис. … канд. юрид. наук. С. 58.

²¹ См.: Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права: учеб. 3-е изд. М., 2009. С. 377.

²² См.: Сергун П. П., Бобров А. М. Общественно-властная природа административных правовых отношений // Правовая культура. 2018. № 3. С. 57.

²³ См.: Бельский К. С. Избранное: в 2 т. Т. 1. Пропедевтика административного права. М., 2020. С. 404.

²⁴ См.: Сергун П. П. Бобров А. М. Указ. соч. С. 54, 55.

²⁵ Там же. С. 55.

²⁶ См.: Современный словарь иностранных слов. М., 1992. С. 270.

²⁷ Аристотель. Соч.: в 4 т. Т. 2 / ред. и авт. предисл. З. Н. Микеладзе. М., 1978. С. 53–90.

²⁸ См.: Автономов А. С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999. С. 21.

²⁹ См.: Саккетти А. Л. Право и наука права // Юрид. вестник. М., 1916. Кн. XVI (IV). С. 36.

³⁰ См.: Нырков В. В. Правовые категории: методологический аспект // Трибуна молодых ученых. Вып. 3. Ч. 1: Субъективные права и законные интересы: теоретические основы и проблемы защиты / под ред. Ю. Н. Старилова. Воронеж, 2002. С. 158.

³¹ Кононов П. И. Основные категории административного права и процесса. М., 2013.

³² См.: Берендтс Э. Задачи, система и метод науки административного права // Русский вестник. 1897. № 4. С. 299.

³³ См.: СЗ РФ. 1995. № 31, ст. 2990 (утратил силу).

³⁴ См.: СЗ РФ. 2003. № 22, ст. 2063.

³⁵ См.: Аристотель. Указ. соч. Т. 2. С. 60.

³⁶ См.: Бельский К. С. О предмете и системе науки административного права. С. 21.

³⁷ См.: Давыдов К. В. Административные процедуры: концепция правового регулирования: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. Н. Новгород, 2020. С. 11.

³⁸ Фатьянов А. А. О статусе органов исполнительной власти // Административное право и административный процесс: актуальные проблемы / отв. ред. Л. Л. Попов и М. С. Студеникина. М., 2004. С. 100.

³⁹ См.: Ивакин В. И. Предмет науки административного права: учеб. пособие для аспирантов и студ. юрид. вузов и фак-тов. С. 78.

⁴⁰ Правовой акт официально опубликован не был.

⁴¹ См.: Гришковец А. А. Проблемы обеспечения открытости в деятельности органов внутренних дел Российской Федерации (на примере доступа к информации о работе коллегии МВД России) // Полицейская деятельность. 2016. № 1. С. 121–149.

⁴² См.: URL: http://vkks.ru/publication/40020/?ysclid=lob7v6bv4n720116574 (дата обращения: 29.10.2023).

⁴³ Современный словарь иностранных слов. С. 211.

⁴⁴ См.: Бошно С. В. Теория государства и права: учеб. пособие. М., 2007. С. 128, 129.

⁴⁵ См.: Распоряжение Президента РФ от 05.01.2020 № 5-рп «О рабочей группе по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию Российской Федерации» // СЗ РФ. 2020. № 3, ст. 251.

⁴⁶ См.: Старилов Ю. Н. Главные направления осуществления современной доктрины административного права // Административное право на рубеже веков: межвуз. сб. науч. тр. Екатеринбург, 2003. С. 52.

⁴⁷ См., напр.: Анисифорова М. В. Образ мыслей молодого ученого-административиста // Административное право и процесс. 2020. № 7. С. 80.

About the authors

Aleksey A. Grishkovets

Author for correspondence.
Email: grishkovecz65@mail.ru

Doctor of Law, Professor, Leading Researcher of the Sector of Administrative Law and Administrative Process

References

Supplementary files

Supplementary Files

Action

1. JATS XML

Download

2. Fig. 1. Grishkovets Alexey Alekseevich

Download (31KB)

Indexing metadata