Institutions of public authority: adaptation to changing conditions of functioning (all-russian scientific conference with international participation)

Full Text

 

14 июня 2023 г. в Институте государства и права Российской академии наук состоялась Всероссийская научная конференция с международным участием «Институты публичной власти: адаптация к изменяющимся условиям функционирования». Представители ведущих российских научных и учебных учреждений, а также исследователи из Беларуси и Узбекистана обсудили широкий круг проблем, связанных с организацией и осуществлением публичной власти.

Пленарное заседание конференции открыл директор Института государства и права РАН, член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф. А. Н. Савенков, который подчеркнул актуальность вопросов, вынесенных на обсуждение, и остановился на проблемах эффективности правового регулирования деятельности органов публичной власти.

В докладе д-ра юрид. наук, проф. А. И. Ковлера (ИЗиСП при Правительстве РФ) отмечалось, что интерес юристов к понятию публичной власти оживился после принятия в 2020 г. поправок к Конституции РФ, когда данное понятие было включено в ее текст. При этом некоторые исследователи относят к институтам публичной власти не только органы государственной власти и местного самоуправления, как это вытекает из новой редакции ст. 132 Конституции РФ, но и различные общественные объединения, выполняющие публично значимые функции, например религиозные организации. Однако законы, принятые после конституционной реформы ¹, закрепили положения о том, что единую систему публичной власти образуют государственные органы и органы местного самоуправления, а Президент РФ обеспечивает их согласованное функционирование. Вместе с тем другие законодательные новеллы, в частности упразднение избирательных комиссий муниципальных образований ², вносят определенный диссонанс в функционирование публичной власти на местном уровне. В связи с этим возникает настоятельная необходимость доктринального уточнения понятия «публичная власть» с учетом новых реалий. Это важно для развития институтов гражданского общества и их взаимодействия с публичной властью. Представляется, что такое определение мог бы дать Конституционный Суд РФ при рассмотрении одного из дел.

Публичная власть как объект исследования конституционного права имеет много уровней и аспектов, от адекватного понимания которых зависит эффективное функционирование государства, подчеркнул д-р юрид. наук, проф. Д. И. Дедов (МГУ им. М. В. Ломоносова). При этом следует учитывать, что реалии не совпадают с теоретическими концепциями, однако соблюдение принципа ограничения власти, обеспечение баланса между необходимостью сохранения конституционной идентичности, укреплением государственных начал и уважением основных прав и свобод человека является условием современного общественного договора. Требования верховенства права, соразмерности и социальной необходимости при принятии решений органами публичной власти есть гарантия соблюдения прав граждан и народа в целом, наделяющего государственные органы публично-властными полномочиями, но не отдающего им всей полноты власти. Применение институтов непосредственной демократии, расширение влияния общественных объединений на органы публичной власти подтверждает, что политическая элита осознает это.

Практическая реализация институциональных ограничений деятельности органов публичной власти возложена на суды. Умение судьи оценивать необходимость и соразмерность вмешательства, понимание своего долга, беспристрастность и независимость, высокие моральные качества определяют эффективность осуществления власти, которую судья получает от народа. Формирование такого судейского корпуса – главное условие надлежащего отправления правосудия.

«Суверенна ли судебная власть?» – так сформулировал тему своего доклада д-р юрид. наук, проф. Н. С. Бондарь (ИЗиСП при Правительстве РФ). Исследование вопросов судебного суверенитета как концептуальной основы национальной судебной власти, по мнению докладчика, предполагает, с одной стороны, последовательную ориентацию на общее учение о суверенитете, максимальный учет классических подходов к пониманию суверенитета и различных форм его проявления, с другой – «судебный суверенитет» должен рассматриваться исходя из особой природы судебной власти, которая может претендовать на наличие суверенных свойств, характеризующих ее конституционные и международно-правовые аспекты, связанные, в частности, с соотношением национальной судебной юрисдикции с зарубежными и наднациональными юрисдикциями. Последнее особенно актуально в современных условиях глобального кризиса международных отношений.

Конституционные характеристики суверенных начал судебной власти, имеющие свои особенности в различных видах судопроизводства, в обобщенном плане могут быть представлены такими свойствами, как особый характер легитимности судебной власти; единство судебной системы Российской Федерации, обеспечивающее единство судебного суверенитета; независимость суда; юрисдикционная универсальность суда, обеспечиваемая, в частности, осуществлением судебной власти в различных конституционных формах судопроизводства; судебно-юрисдикционное усмотрение, возможность судебного правотворчества и формирования судебного права. Последовательная реализация соответствующих начал судебного суверенитета лежит в основе утверждения конституционной идентичности национальной судебной системы Российской Федерации.

Необходимость учреждения в России Высшего органа судебной власти обосновал член-корр. РАН, д-р юрид. наук, проф. М. И. Клеандров (ИГП РАН). Он уточнил, что речь идет не о Конституционном Суде РФ или Верховном Суде РФ, а о новом конституционном государственном органе, которого в нашей стране никогда не было. Этот орган должен возглавить судебную власть, не являясь при этом судебным органом – судом какой-либо инстанции и не обладая юрисдикционными полномочиями. Высший орган судебной власти РФ призван обеспечивать независимость судов и судей, ее финансовую, материально-ресурсную, кадровую, информационную и другие составляющие. Подобные институты существуют примерно в половине государств мира.

Представляется, что именно Высший орган судебной власти РФ должен разрабатывать и реализовывать программы развития судебной системы. В настоящее время федеральная целевая программа «Развитие судебной системы России на 2013–2024 годы» ³ утверждается Правительством РФ, а основным ее разработчиком и одним из заказчиков является Министерство экономического развития РФ, что нарушает принцип разделения властей. В числе ожидаемых результатов реализации Программы названы, среди прочего, повышение качества правосудия и эффективности рассмотрения судебных споров, обеспечение доступности и открытости правосудия, повышение авторитета судебной власти и обеспечение независимости судебной системы; очевидно, что Министерство экономического развития РФ объективно не может осуществлять деятельность, направленную на их достижение. Высший орган судебной власти РФ должен обеспечивать перевод судопроизводства в особый режим функционирования в кризисных ситуациях (пандемия коронавируса, специальная военная операция и т. п.). Важными задачами данного органа должны стать корректировка порядка формирования судейского корпуса, выработка механизма поддержания деятельности судей на высоком уровне, совершенствование процедур привлечения судей к ответственности.

Создание Высшего органа судебной власти РФ должно стать частью полноценной судебной реформы, что, в свою очередь, предполагает и принятие новой Конституции РФ. Все эти вопросы требуют серьезной научной проработки.

В современных условиях можно говорить о формировании наряду с государственной и муниципальной такого вида публичной власти, как наднациональная, отметила канд. юрид. наук, доц. Н. В. Варламова (ИГП РАН). Наднациональная власть реализуется в современных интеграционных объединениях (к ним прежде всего относят Европейский Союз) и, будучи производной от власти государств-членов, относительно независима от них. Можно выделить ряд специфических признаков наднациональной публичной власти. Она осуществляется органами (должностными лицами) интеграционного объединения, действующими самостоятельно, не связанными императивным мандатом государств-членов. Принимаемые наднациональными органами решения обязательны для государств-членов, в ряде случае обладают верховенством по отношению к их внутреннему праву и непосредственно действуют в отношении частных лиц, создавая для них права и обязанности, на которые можно ссылаться в национальных и наднациональных судах. Вместе с тем реализация решений органов наднациональной публичной власти осуществляется через органы власти государств-членов; у наднациональных образований отсутствуют свои «региональные» или «местные» органы власти, обеспечивающие исполнение их решений на территории государств-членов и обладающие правом применять в этих целях меры принуждения. Наднациональная публичная власть в отличие от государственной имеет неуниверсальный характер, она распространяется только на определенные сферы заинтересованного сотрудничества государств – членов интеграционного объединения, но постоянно стремится к их расширению.

Как правило, формирование наднациональной публичной власти происходит постепенно, в результате своего рода «перерастания» определенной международной организацией или системой, созданной на базе многостороннего международного договора, своего международно-правового характера. Причем у государств – участников соответствующей международной организации или договора отсутствует изначальная интенция на создание наднационального уровня публичной власти. Его формирование – результат саморазвития соответствующей организации и заинтересованности государств-участников в дальнейшей интеграции, которые в связи с этим вынуждены мириться с публично-властной экспансией созданных ими наднациональных органов.

Проблемам эволюции принципа разделения властей был посвящен доклад д-ра юрид. наук, проф. И. А. Кравца (Новосибирский национальный исследовательский государственный университет). Он подчеркнул, что современный конституционализм основывается на принципе разделения властей, который постоянно переосмысливается как с точки зрения своего содержания, так в и контексте развития новых ветвей публичной власти. Исследователи правомерно ставят вопрос об обновлении традиционной триады публичной власти в условиях усложнения государственных функций, появления новых задач в сфере государственного управления, в т. ч. вызванных развитием информационного общества. Триада публичной власти рассматривается как незавершенная модель, базирующаяся на трактовке, данной Ш.-Л. Монтескьё почти три столетия назад, и получающая в современных условиях свое развитие ⁴. Российский конституционализм, опирающийся на Конституцию РФ 1993 г., инкорпорировал принцип разделения властей. Однако нормативное оформление данного принципа и практика взаимодействия федеральных органов государственной власти демонстрируют существенный дисбаланс в пользу президентской власти.

Демократический конституционализм основывается не только на принципе разделения властей, но и на народном суверенитете и широком участии граждан в обсуждении и принятии конституционных и иных публично значимых решений, взаимной ответственности органов государственной власти за поддержание режима конституционной демократии и их политической ответственности перед избирателями за результаты реализации государственной политики в различных сегментах правовой, политической и экономической систем общества, легитимацию публичной власти, уровень доверия к ней, отлаженность системы обратной связи и оценки результатов деятельности органов публичной власти.

Перспективы использования искусственного интеллекта в судебной практике рассмотрел д-р юрид. наук, проф. О. А. Степанов (ИЗиСП при Правительстве РФ). В настоящее время в России приняты стратегические документы, определяющие информационную политику судебной системы на период до 2030 года ⁵ и направленные, среди прочего, на формирование позитивного имиджа судебной системы. В феврале 2022 г. на ежегодном совещании судей судов общей юрисдикции и арбитражных судов Президент РФ В. В. Путин акцентировал необходимость информатизации судебной деятельности, подчеркнув, что судебная система государства должна быть готова к применению передовых цифровых технологий ⁶. По мнению Председателя Совета судей РФ В. В. Момотова, внедрение системы искусственного интеллекта в судебную деятельность может обеспечить повышение ее качества и эффективности, усиление судебной защиты прав и законных интересов граждан, организаций, органов государственной власти, а также создание систем прогнозирования судебной нагрузки в зависимости от изменения законодательства ⁷. Искусственный интеллект призван оказывать эффективную помощь в сборе, структурировании и анализе информации по делу, а также сигнализировать о нестыковках в доказательственной базе. В частности, уже сегодня он может помочь дежурным судьям при принятии решения об ограничении свободы подозреваемых лиц на основе использования потенциала интеллектуальной платформы «Правоприменение». При этом искусственный интеллект следует рассматривать в качестве партнера человека в судебной деятельности, его применение открывает новые возможности для дальнейшего развития судебной системы.

Доклад д-ра юрид. наук, доц. Т. А. Васильевой (ИГП РАН) был посвящен использованию информационных технологий в парламентах латиноамериканских государств. На примере функционирования портала e-Cidadania (электронное гражданство) Сената Бразилии ⁸ и перуанского виртуального парламента (Parlamento Virtual Peruano) ⁹ она показала, как граждане участвуют в разработке политики и законов, выдвигая идеи, наполняя их конкретным содержанием, комментируя выносимые на обсуждения нормы или предлагая их изменения. Бразильский опыт продемонстрировал, что для эффективности электронного участия граждан необходима детальная правовая регламентация процедуры рассмотрения и учета их предложений, а также наличие курирующей постоянной комиссии, рассматривающей все законодательные идеи, поддержанные пользователями портала, и организующей прохождение через палату законодательных предложений граждан, признанных значимыми. Практика перуанского виртуального парламента также подтверждает, что недостаточно создать технические условия для участия граждан в процессе обсуждения законопроектов, необходимо предусмотреть правовые механизмы учета их мнения.

В докладе канд. филос. наук Р. Р. Назарова (ИГП АН Республики Узбекистан) анализировались проблемы осуществления административной реформы в Узбекистане. Практическая реализация ее программы должна обеспечить оптимизацию и децентрализацию системы государственного управления; транспарентность принятия управленческих решений, введение критериев и механизмов оперативного внутреннего контроля административной деятельности, административных регламентов; формирование системы стратегического планирования; снижение барьеров для ведения бизнеса, связанных с государственным регулированием; совершенствование системы органов хозяйственного управления, формирование взвешенной государственной политики в отношении участия в управлении корпоративными структурами на основе использования рыночных механизмов, повышение эффективности управления государственными долями в уставных фондах хозяйственных обществ; совершенствование административных процедур; внедрение системы государственной службы, основанной на единой законодательной базе и четкой регламентации деятельности государственных служащих; переход к полноценной системе «Электронное правительство»; развитие системы административной юстиции.

Об использовании цифровых технологий в сфере взаимодействия органов публичной власти и бизнеса рассказала канд. юрид. наук Н. И. Соловяненко (ИГП РАН). Стратегические ориентиры в данной сфере определяет государство ¹⁰, что связано с укреплением публичных начал в правовом регулировании предпринимательской деятельности. Законодательство последовательно продвигает в качестве приоритетных электронные способы совершения юридически значимых действий в сфере бизнеса и его взаимоотношений с органами публичной власти. В частности, это проявляется в универсальном законодательном признании электронных документов, подписанных квалифицированной электронной подписью. Ограничение сферы действия или отказ от признания таких электронных документов не допускается во всех органах власти – законодательных, исполнительных, судебных. Развивается электронное взаимодействие органов публичной власти с бизнесом. Например, в электронной форме осуществляется предоставление сведений из Единой информационной системы персональных данных (ЕСИА), документов на государственную регистрацию юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, отчетности контролирующим органам; лицензирование различных видов деятельности; оформление таможенной документации. Функционируют электронные сервисы государственных реестров, начинают использоваться машиночитаемые документы о полномочиях (машиночитаемые доверенности), внедряются элементы электронного правосудия и цифрового нотариата и многое другое.

В докладе канд. юрид. наук К. В. Карпенко (МГИМО МИД России) было проанализировано, как в рамках рассмотрения судебного дела о признании публичного характера документов, подписанных в период Второй мировой войны Ш. де Голлем, был разрешен вопрос о статусе возглавляемого им движения «Свободная Франция». В 1940 г. во Франции сложилась ситуация, когда одновременно существовали правительство Виши, возглавляемое Ф. Петэном, и правительство Свободной (впоследствии – Сражающейся) Франции во главе с Ш. де Голлем. Оба правительства принимали свои нормативные акты и рассматривали себя в качестве легитимной власти, действующей от имени Франции.

В 2013 г. Трибунал большой инстанции г. Парижа рассматривал дело о принадлежности черновиков телеграмм, направленных Ш. де Голлем различным официальным лицам в период с 1940 по 1942 г. ¹¹ Французское министерство культуры, выступившее истцом, требовало передачи этих документов государственному архиву на том основании, что телеграммы были написаны официальным лицом. Владевший ими частный музей утверждал, что Ш. де Голль не являлся в то время представителем Франции и, следовательно, телеграммы являются документами частного характера. Суд вынес решение в пользу министерства культуры, указав, что «Свободная Франция» («Сражающаяся Франция») Ш. де Голля отвечала всем признакам государственности. В частности, у нее была территория некоторых французских колоний, присоединившихся к Ш. де Голлю, были органы управления, международное признание ряда государств (Великобритания, СССР, США). Кроме того, Ш. де Голль действовал в интересах Франции.

Конференция продолжила работу в рамках двух секций. На первой секции «Институты публичной власти: современные тенденции организации и функционирования» обсуждались вопросы взаимодействия различных уровней публичной власти, а также осуществления правосудия и конституционного контроля.

В докладе д-ра юрид. наук, проф. А. Е. Постникова (ИЗиСП при Правительстве РФ) отмечалось, что общественный контроль как особый правовой институт, получивший закрепление в российском законодательстве, – один из каналов взаимодействия граждан, гражданского общества и публичной власти. Общественный контроль обеспечивает большую открытость функционирования органов публичной власти, доведение до их сведения сформированных общественных запросов и общественного мнения по актуальным вопросам социального развития, привлечение внимания к нарушениям прав и законных интересов граждан. Развитое регулирование общественного контроля в российском законодательстве (традиция, отчасти унаследованная от советского законодательства о народном контроле) составляет особенность отечественной правовой системы. В зарубежных странах, как правило, отсутствуют законодательные акты общего характера в данной сфере. Принятые Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» ¹² и Федеральный закон от 21 мая 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» ¹³ в целом направлены на централизацию общественного контроля. Эта тенденция ставит перед юридической наукой задачи определения меры допустимой централизации, с тем чтобы общественный контроль не утратил инициативный, самодеятельный характер, представляя разнообразные интересы гражданского общества.

Как указала канд. юрид. наук С. Б. Нанба (ИЗиСП при Правительстве РФ), конституционализация категории «публичная власть» актуализирует вопрос о более четком законодательном оформлении взаимодействия и координации между различными уровнями публичной власти. Само по себе провозглашение в Конституции РФ единства публичной власти не определяет характер взаимоотношений государственных и муниципальных органов власти. В этой связи актуальной представляется ревизия и совершенствование механизмов взаимодействия государственного и муниципального уровней публичной власти. К ним могут быть отнесены такие как наделение законом органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации; участие муниципальных органов в осуществлении государственных полномочий. Модернизация порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями возможна путем установления в законодательстве критериев, определяющих допустимый объем передаваемых полномочий. При решении данного вопроса следует использовать комплексный подход, при котором будут учитываться следующие факторы: достаточное финансовое обеспечение исполнения переданного полномочия; соответствие объема передаваемых полномочий типу муниципального образования; близость передаваемых полномочий по своему содержанию к вопросам местного значения; наличие соответствующего кадрового потенциала, позволяющего наиболее эффективно осуществлять переданные полномочия; установление источников финансирования реализации возложенных полномочий.

И. А. Шелудченко (МГУ им. М. В. Ломоносова) остановилась на проблемах, возникающих при делегировании полномочий в системе публичной власти. Делегирование полномочий – один из способов осуществления органами публичной власти своих функций. Конституционные положения накладывают ряд ограничений на возможность делегирования органами публичной власти принадлежащих им полномочий иным субъектам: (1) в отношении органов, которые вправе осуществлять делегирование – только прямо уполномоченные на то органы; (2) в отношении предмета делегирования – недопустимость делегирования полномочий, являющихся исключительной прерогативой данного органа; (3) в отношении субъектов, которым могут делегироваться публично-властные полномочия – некоторым субъектам, например религиозным организациям, их осуществлять запрещено. Делегирование может предполагать передачу конкретных полномочий, а также наделение определенного субъекта правом определять порядок реализации полномочий в отношении делегированного предмета ведения. В последнем случае возникают серьезные проблемы с соблюдением принципа правовой определенности, что порождает сомнения в допустимости такого делегирования. Делегирование полномочий может осуществляться как внутри системы органов публичной власти, так и за ее пределами, т. е. негосударственным организациям, международным органам, системам, основанным на технологии искусственного интеллекта. Делегирование полномочий всегда требует установления дополнительных гарантий прав граждан и четкой регламентации на законодательном уровне правил, по которым оно осуществляется, в целях обеспечения транспарентности деятельности субъектов делегирования.

Я. И. Лебедева (ИГП РАН) рассмотрела изменения во взаимодействии Европейской комиссии и органов публичной власти государств – членов ЕС, связанные с распространением информационно-телекоммуникационных технологий. В 2007 г. Европейская комиссия предложила создать цифровую платформу для ведения структурированного диалога в отношении потенциальных нарушений права ЕС с государствами-членами. Инициатива, реализованная в 2013 г., получила название Европейского пилотного проекта (EU Pilot) ¹⁴. Хотя участие в нем добровольное, сегодня все 27 государств – членов Союза являются участниками проекта. Платформа способствовала сокращению количества инициируемых Комиссией дел в рамках процедуры реагирования на нарушения обязательств, вытекающих из учредительных актов, предусмотренной ст. 258 Договора о функционировании ЕС ¹⁵. Уменьшилось и число дел о нарушении обязательств, поступающих в Суд ЕС по ст. 260 указанного Договора. Участие в структурированном диалоге не предполагает каких-либо санкций в отношении государств-членов. Диалог осуществляется в соответствии с единообразной процедурой, установленной в Сообщении Комиссии. Это позволяет осуществлять анализ больших данных и выявлять распространенные проблемы, связанные с реализацией права ЕС в государствах-членах. Платформа также эффективна в ситуациях, когда неисполнение права ЕС обусловлено техническими или организационными ошибками. Однако ее функционирование выявило и некоторые недостатки. Информация о работе платформы практически недоступна гражданам Союза, а переговоры между Комиссией и государствами-членами являются строго конфиденциальными. Это усиливает проблему демократического дефицита, существующего на уровне ЕС. Кроме того, переговоры проводят Генеральные директораты, реализующие политические полномочия, а не Юридическая служба, которая осуществляет расследования потенциальных нарушений согласно процедуре, предусмотренной ст. 258 Договора о функционировании ЕС. Данные обстоятельства могут превратить платформу в инструмент «политического торга», в котором не участвуют граждане ЕС.

На проблемах обеспечения самостоятельности судебной власти остановился канд. юрид. наук Е. А. Фокин (ИЗиСП при Правительстве РФ). Он обратил внимание на отсутствие единого и непротиворечивого понимания термина «самостоятельность судебной власти», используемого в Конституции РФ. Так, требование полноты судебной компетенции зачастую приводит к тому, что суды вынуждены рассматривать политические по своей природе конфликты, что влечет обострение дискуссии о политизации правосудия. Другая крайность состоит в законодательном закреплении изъятия из компетенции судов отдельных категорий дел, что негативно сказывается на эффективности судебной системы.

Весьма специфично взаимодействие судебной системы с законодательной властью. Именно парламенты принимают законодательство о судоустройстве и судопроизводстве. Зарубежный опыт показывает, что принятие новых законов иногда обусловлено исключительно политическими мотивами, заключающимися в стремлении ограничить независимость судебной власти. Но бывает, что и сама консервативно настроенная судебная система препятствует принятию законодательства, направленного на развитие правосудия. Объективно необходимым является взаимодействие судебной и исполнительной ветвей власти, прежде всего сотрудничество судебных органов с министерством юстиции. Более того, внутри судебной системы тоже присутствуют административно-распорядительные отношения, свойственные именно исполнительной власти. Докладчик подчеркнул необходимость осуществления сравнительно-правовых исследований для выявления общих тенденций в обеспечении независимости правосудия и особенностей развития отдельных судебных систем.

Стратегическое планирование, отметил канд. юрид. наук Н. С. Малютин (МГУ им. М. В. Ломоносова), предопределяет развитие правового регулирования той или иной сферы общественной жизни на основе конкретных целевых установок. Необходимость комплексного прогнозирования развития системы правосудия обусловлена особым значением судебной власти для обеспечения общего режима конституционности и реализации базовых конституционных принципов, к числу которых прежде всего необходимо отнести правовую определенность, принципы разумных ожиданий и поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Комплексное прогнозирование развития правосудия в России должно исходить из взаимосвязанности структурных элементов, составляющих институт судебной власти (судоустройство, судопроизводство и статус судей). Основным субъектом, координирующим и осуществляющим соответствующее планирование, должен стать парламент как политический орган. В процесс выработки стратегии развития правосудия должно быть вовлечено и судейское сообщество.

Соотношение судебного нормоконтроля и правотворческой функции публичной власти проанализировала канд. юрид. наук С. А. Грачева (ИЗиСП при Правительстве РФ). Судебное правотворчество в основном увязывается с полномочиями судов осуществлять контроль конституционности и законности нормативных правовых актов, что является частью государственного контроля и способствует развитию законодательства. При этом следует различать конституционный и административный судебный нормоконтроль, исходя не только из вида (уровня) оспариваемых актов, но и принимая во внимание характер, пределы и последствия осуществляемой проверки. В частности, признание акта недействующим или недействительным указывает на значимость тех оснований, на соответствие которым осуществляется проверка в силу социального предназначения права.

По мнению докладчика, отождествление судебного нормоконтроля с правотворческой функцией судов порождает целый ряд проблем. Во-первых, это ведет к фрагментации нормоконтроля как государственной функции. Во-вторых, ограничивает возможности судебного толкования, поскольку суд действует в логике «механической юриспруденции»: он либо применяет норму в ее буквальном значении, либо отказывает в ее применении и обращается в соответствующий орган судебного нормоконтроля. Публично-властная природа судебной деятельности должна проявляться не столько в правотворчестве, сколько в правоприменении по формуле jura novit curia («суд знает право»).

В докладе канд. юрид. наук Е. А. Сорокиной (ИГП РАН) рассматривались проблемы судебного активизма. В юридической доктрине нет общепризнанного определения судебного активизма. Как правило, данное понятие связывают с установлением судом правил, отсутствующих в законодательстве, или созданием новых доктрин; отступлением от принятых канонов толкования, приоритетом целевого или исторического методов интерпретации; вынесением решений вопреки очевидному смыслу текста закона и достоверно установленным намерениям законодателя; выходом судов за пределы своей юрисдикции. Судебный активизм в той или иной степени присущ органам судебной власти во многих странах, в т. ч. и органам конституционного контроля. Данное явление имеет особое значение для Южно-Африканской Республики в силу особенностей исторического развития страны. В 2012 г. Министерство юстиции и конституционного развития ЮАР одобрило Дискуссионный документ о преобразовании судебной системы и роли судебной власти в развитии южноафриканской государственности ¹⁶, в котором подчеркивалось, что в конституционных демократиях судебная власть выполняет важную задачу по охране и защите Конституции и ее ценностей, и судьи, проявляющие судебный активизм, воспринимаются как проводники перемен.

Этапы развития института конституционного контроля в Республике Беларусь проанализировала канд. юрид. наук, доц. Т. С. Масловская (Белорусский государственный университет). Первый этап был связан с закреплением в Конституции 1994 г. абстрактного последующего контроля. В 1996 и 2022 гг. был расширен перечень субъектов обращения в Конституционный суд и объектов осуществляемого им контроля. Второй этап характеризовался наделением Конституционного суда в 2008 г. полномочиями по осуществлению предварительного контроля. Он распространялся на все законы, принимаемые парламентом, до их подписания президентом. В рамках третьего этапа, начало которому положила конституционная реформа 2022 г., предварительный контроль стал носить факультативный характер, были введены конституционная жалоба и конкретный контроль. Каждый этап развития органа конституционной юстиции в Республике Беларусь связан с адаптацией к изменяющимся условиям его функционирования.

Одним из последствий конституционного кризиса в Польше, начавшегося на рубеже 2015–2016 гг., стала диффузия конституционного контроля, отметила канд. юрид. наук, доц. В. И. Чехарина (ИГП РАН). Институты ЕС неоднократно предупреждали польское правительство о том, что проводимые реформы судебной системы ставят под угрозу принципы верховенства права, в частности независимость судебной власти ¹⁷. В 2021 г. Европейский Суд по правам человека постановил, что состав Конституционного трибунала Польши является нелегитимным, поскольку в него входит избранное с нарушением закона лицо, и решения, вынесенные этим составом Конституционного трибунала, не могут рассматриваться как обеспечивающие эффективный конституционный контроль ¹⁸.

Вопрос о допустимости диффузии конституционного контроля в Польше вызывал большие споры с момента вступления в силу Конституции в 1997 г., однако в последнее время он приобрел практическое значение. Суды общей юрисдикции начали устанавливать соответствие положений закона конституционным нормам в обход Конституционного трибунала ¹⁹. Польские конституционалисты признают, что нарушение нормального функционирования Конституционного трибунала означает, что его обязанность по обеспечению верховенства Конституции может переходить к другим судам, которые, разумеется, должны действовать в пределах своих полномочий ²⁰.

В докладе канд. юрид. наук О. С. Белослудцева (Мордовский государственный университет им. Н. П. Огарева) отмечалось, что беспрецедентные вызовы, с которыми столкнулась в последнее время Российская Федерация, побуждают к качественному переосмыслению доктрины конституционной идентичности. Наряду с внешним аспектом, связанным с определением пределов передаваемых государством полномочий международным организациям, приобретает актуальность исследование внутреннего аспекта конституционной идентичности, понимаемого как сохранение основного содержания учредительного акта. Доктрина конституционной идентичности должна служить препятствием для неоправданных конституционных изменений, стабилизируя конституционный порядок в целом. В данном контексте особый интерес представляет индийская доктрина «базовых структур» конституции.

Вторая секция «Органы публичной власти – человек – гражданское общество» была посвящена взаимодействию публичной власти с населением и институтами гражданского общества.

В своем выступлении канд. юрид. наук, доц. Т. А. Алексеева (НИУ ВШЭ) обратила внимание на использование различных критериев при построении типологии взаимодействия высших государственных органов в трудах отечественных специалистов по конституционному (государственному) праву.

В сравнительном и хронологическом аспектах были рассмотрены две исторические модели взаимодействия главы государства и правительства. Для первой модели, базировавшейся на сформулированном Ш. Монтескьё принципе разделения властей, характерно признание короля главой исполнительной власти, осуществлявшейся посредством назначаемых им министров, которые были ответственны перед ним. Эта модель нашла воплощение в континентальной Европе и была модифицирована в республиканском опыте США, где главой исполнительной власти стал выборный президент. Примечательно, что в этой модели термины «правительство» и «министерство» обозначали лишь совокупность должностных лиц, обязанных осуществлять исполнительную власть. Правительство как коллегиальный орган стало упоминаться в конституционных актах первой половины XIX в. Под влиянием британского опыта оно превратилось в самостоятельный орган, успешное функционирование которого стало зависеть не только от короля, но и от парламента. Тенденции фактического формирования «ответственного» правительства проявлялись в 1830-е и 1850-е годы в Испании и Пьемонте.

Вторая модель соответствовала идее Б. Констана, также опиравшегося на политико-правовой опыт Великобритании. Он отграничил власть исполнительную, вручаемую министрам, от королевской власти, которая рассматривалась как «нейтральная», «сдерживающая», предназначенная для обеспечения слаженного функционирования всей системы государственных органов. Впервые отделение королевской и правительственной властей получило конституционное оформление в Бразилии в 1824 г. и в Португалии в 1826 г., где было закреплено дуальное положение монарха как главы государства и главы исполнительной власти, которую он осуществлял через министров. Данная модель подтвердила свою востребованность и в ХХ в.

Н. А. Тиханов (МГУ им. М. В. Ломоносова) рассмотрел вопрос о применимости принципа разделения властей для характеристики институциональной организации власти в государствах с недемократическим режимом. В конституционно-правовой науке нет единства позиций по данному вопросу и существует три основных подхода. В рамках первого из них утверждается, что принцип разделения властей не реализуется в государствах с недемократическим режимом, т. к. там не достигается его цель – не допустить концентрации власти для предотвращения возможных угроз правам граждан. В данном случае акцент делается на демократические ценности, которым такие государства не соответствуют. Но эти оценки во многом являются субъективными, поскольку отсутствует общепризнанный перечень демократических ценностей.

Сторонники второго подхода утверждают, что принцип разделения властей реализуется в государствах с недемократическими режимами в функциональном смысле как распределение компетенции («разделение труда») между различными государственными органами. Такое «разделение властей» действительно существует в любом государстве, но в данном случае нивелируется смысл этого принципа, не учитывается значимость системы сдержек и противовесов как его неотъемлемого элемента.

Наиболее адекватным представляется третий подход, когда принцип разделения властей используется в его функциональном понимании, но с учетом возможности и степени осуществления органами государственной власти взаимного контроля за реализацией их публично-властных полномочий с целью обеспечения эффективности деятельности государственного аппарата и защиты прав граждан. Данный подход позволяет оценить, насколько принцип разделения властей реализуется в государстве с недемократическим режимом, минимизировав ценностную составляющую такой оценки.

Проблема реализации принципа разделения властей была в центре внимания канд. юрид. наук, доц. А. В. Дашко (Московский университет им. С. Ю. Витте). Он отметил, что выделение отдельных ветвей государственной властей и отнесение к ним тех или иных органов достаточно условно. Представляется, что необходима иерархизация полномочий различных ветвей государственной власти, а также четкое соотнесение ветвей власти с конкретными государственными органами. При разграничении ветвей власти должны приниматься во внимание не только правовые, но и политические соображения. Так, в России существует одна прямо не названная в Конституции РФ, но политически оправданная ветвь власти – Президент РФ.

Специализированным институтам государственной защиты прав человека посвятила свое выступление канд. юрид. наук, доц. Н. В. Колотова (ИГП РАН). Во многих странах создаются органы по защите прав отдельных групп населения или специфических видов прав. Как правило, их деятельность регулируется отдельными законами или законами, касающимися определенных сфер отношений, где необходим особый контроль над соблюдением прав человека ²¹. Специализированные омбудсмены могут создаваться как при парламентах, так и органами исполнительной власти. Во многих странах они действуют наряду с уполномоченными по правам человека общей компетенции в целях более эффективной защиты прав отдельных категорий граждан. Специализированные омбудсмены чаще всего создаются для защиты социально уязвимых групп населения (детей, инвалидов, женщин, пожилых людей, беженцев и вынужденных переселенцев и др.) или людей, находящихся в ситуациях с высоким риском нарушения их прав (военнослужащих, пациентов, лиц, находящихся в местах принудительного содержания, и др.). Несмотря на периодически возобновляемые дискуссии о целесообразности увеличения количества омбудсменов специальной компетенции, о востребованности этого института говорит тот факт, что такие органы продолжают создаваться (особенно в странах, где традиции государственной защиты прав человека очень сильны) ²², постоянно идет процесс их реорганизации и совершенствования.

На осуществлении публичного контроля и надзора в рамках Евразийского экономического союза остановилась канд. юрид. наук, доц. С. А. Агамагомедова (ИГП РАН). Она отметила, что проведение согласованной или единой политики в различных отраслях экономики требует скоординированности публичного контроля в данных сферах. В настоящее время в ЕАЭС формируется общее контрольно-надзорное пространство. Его субъектами могут выступать органы публичной власти государств-членов, объединения граждан, независимые аудиторы, а также органы ЕАЭС, которым государства-члены передали некоторые публично-властные полномочия в области управления экономикой. В рамках ЕАЭС публичный контроль и надзор осуществляется в области таможенного и технического регулирования; санитарных, ветеринарно-санитарных и карантинных фитосанитарных требований; конкурентной и энергетической политики; взаимной торговли услугами и инвестиций; транспорта и перевозок; валютной политики; трудовой миграции; финансовых рынков и др. Наиболее унифицированным видом контроля принято считать контроль и надзор в области таможенного дела. Однако сохраняются достаточно существенные различия в его проведении в государствах – членах ЕАЭС. Аналогичные различия имеют место и применительно к иным видам контроля и надзора, в частности в области технического регулирования и интеллектуальной собственности. Значимой тенденцией в регулировании публичного контроля и надзора в экономике в рамках ЕАЭС является возрастание роли правовых принципов.

Доклад канд. экон. наук Д. Ю. Козяр (Двинских) (РАНХиГС при Президенте РФ) был посвящен использованию искусственного интеллекта для разработки государственных управленческих решений. Возможности технологий искусственного интеллекта в области анализа неструктурированных данных, решения низко формализованных задач, наблюдения и генерации текста имеют широкий потенциал применения. Тем не менее существуют и обоснованные опасения, связанные с рисками внедрения новой технологии. Искусственный интеллект допускает ошибки, причины которых кроются в программировании либо в использовании некачественных данных для обучения алгоритма, что может приводить к недобросовестному распределению ресурсов, дискриминации, иным проявлениям несправедливости. Данная технология способствует колоссальному росту эффективности, но в то же время существенно снижается обоснованность и достоверность решений. При этом выявление ошибок становится возможным только в результате проведения дорогостоящей независимой экспертизы.

В сфере государственного управления можно эффективно и безопасно применить слабый искусственный интеллект там, где правильность решения может быть однозначно верифицирована и возможно проведение дополнительной экспертизы с участием человека как основного ответственного лица. В процессе внедрения искусственного интеллекта в государственном секторе следует учитывать, что это ведет к значительному снижению потребности в наемных работниках.

В целом необходима разработка единой, прозрачной политики, наличие ясной стратегии, устанавливающей общие принципы регулирования искусственного интеллекта. Кроме того, целесообразно учредить специализированный орган, объединяющий представителей органов законодательной и исполнительной власти и экспертов в целях осуществления квалифицированной, централизованной и оперативной сертификации решений, принятых искусственным интеллектом.

Проблемы взаимодействия глав местной администрации с муниципальными советами в европейских странах были проанализированы канд. юрид. наук, доц. А. И. Черкасовым (ИГП РАН). Он выделил муниципальные системы, функционирующие по парламентаристскому образцу (Великобритания, Чехия, страны Скандинавии, Балтии и Бенилюкса), который предполагает достаточно широкие возможности влияния муниципального совета на деятельность мэра, включая избрание главы местной администрации и возможность его досрочного смещения. Один из недостатков подобной системы – потенциальная нестабильность местной исполнительной власти ввиду ее зависимости от представительного органа. В целях преодоления этого могут ограничиваться возможности местных советников по выборам мэра, а также осложняться процедура выражения ему недоверия ²³.

Муниципальная система может функционировать и по президенциалистскому образцу (ФРГ, большинство государств Восточной Европы). В данном случае глава местной администрации избирается непосредственно населением и обладает достаточно широкими административными полномочиями, которые он может реализовывать в значительной степени независимо от муниципального совета. Совет при этом обычно не вправе отправить мэра в отставку по политическим мотивам. Вместе с тем совет осуществляет ряд контрольных полномочий в отношении мэра и его администрации, особенно в бюджетной сфере, что позволяет ему тормозить инициируемые мэром мероприятия. Главная проблема подобной модели – выработка механизмов взаимодействия «сильных» мэров и местных представительных органов в ситуации, когда партийная принадлежность мэра и большинства местных советников не совпадает, что может порождать длительные и принципиальные конфликты между ними.

Общей тенденцией развития муниципальных систем европейских стран при всем их разнообразии являются усиление органов исполнительной власти, отказ от коллегиальности при принятии ряда решений, распространение принципов нового публичного менеджмента и расширение форм непосредственной демократии.

На понимании гражданского общества и формах его взаимодействия с органами публичной власти остановилась канд. юрид. наук Е. Е. Никитина (ИЗиСП при Правительстве РФ). Гражданское общество может быть представлено как система общественных отношений, возникающих в процессе функционирования различных общественных формирований граждан и упорядочиваемых посредством правовых норм и саморегулирования. Оно включает в себя институциональный (различные объединения граждан) и информационно-коммуникативный (средства массовой информации, телеграм-каналы и т. д.) компоненты, а также общественное мнение по социально значимым вопросам. Традиционная классификация форм взаимодействия институтов гражданского общества и органов публичной власти на консультативные (деятельность общественных палат и общественных советов и др.); императивные (референдум, выборы и др.); кооперативные (проведение совместных действий, например охрана общественного порядка и т. д.); контрольные (различные формы общественного контроля и др.) не охватывает всего их разнообразия. В связи с этим необходимо обосновывать новые, более широкие основания для их классификации (например, таковыми могут быть сферы взаимодействия).

А. А. Данц (МГУ им. М. В. Ломоносова) озвучила проблемы участия коренных малочисленных народов в деятельности органов публичной власти. Возможности влияния коренных малочисленных народов на деятельность органов публичной власти минимальны. В частности, одним из таких институтов влияния является Совет представителей общин коренных малочисленных народов при органах государственной власти субъекта Российской Федерации и органах местного самоуправления. Однако это консультативный орган, принимаемые им решения носят рекомендательный характер, что не позволяет обеспечить реальный учет интересов общин коренных малочисленных народов в деятельности органов публичной власти. Необходимо введение института консультаций с коренными народами при принятии решений, затрагивающих их интересы.

 

¹ См.: Федеральный закон от 08.12.2020 № 394-ФЗ «О Государственном Совете Российской Федерации» (ст. 2) // СЗ РФ. 2020. № 50 (ч. III), ст. 8039; Федеральный закон от 21.12.2021 № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации» (ч. 1, 2 ст. 1) // СЗ РФ. 2021. № 52 (ч. I), ст. 8973.

² См.: Федеральный закон от 14.03.2022 № 60-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (п. 8, 15 ст. 2) // СЗ РФ. 2022. № 12, ст. 1787.

³ См.: постановление Правительства РФ от 27.12.2012 № 1406 «О федеральной целевой программе “Развитие судебной системы России на 2013–2024 годы”» // СЗ РФ. 2013. № 1, ст. 13.

⁴ См., напр.: Tushnet M. The New Fourth Branch: Institutions for Protecting Constitutional Democracy. Cambridge; New York, 2021.

⁵ См.: Концепция информационной политики судебной системы на 2020–2030 годы, одобренная Советом судей РФ 05.12.2019 // Совет судей Российской Федерации // http://www.ssrf.ru/news/lienta-novostiei/35630 (дата обращения: 27.05.2023).

⁶ См.: «Это не бездушная машина». Путин оценил работу судебной системы // Газета.ru // https://www.gazeta.ru/social/2022/02/09/14515531.shtml (дата обращения: 27.05.2023).

⁷ См.: Виктор Момотов: искусственный интеллект в суде не будет нейтрален к человеку // Legal.Report. http://legal.report/viktor-momotov-iskusstvennyj-intellekt-v-sude-ne-budet-nejtralen-k-cheloveku/ (дата обращения: 27.05.2023).

⁸ См.: E-Cidadania. Senado Federal // https://www12.senado.leg.br/ecidadania/sobre (дата обращения: 29.06.2023).

⁹ См.: Perú. Congreso de la República // https://www.congreso.gob.pe/participacion/pvp/ (дата обращения: 29.06.2023).

¹⁰ См., напр.: Паспорт федерального проекта «Нормативное регулирование цифровой среды» (утв. президиумом Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, протокол от 28.05.2019 № 9 (приложение № 2)) // СПС «КонсультантПлюс».

¹¹ См.: Tribunal de grande instance de Paris. Décision № 12/06156 du 20.11.2013. AJDA. URL: https://www.dalloz.fr/lien?famille=revues&dochype=AJDA%2FJURIS%2F2014%2F0040 (дата обращения: 23.06.2023).

¹² См.: СЗ РФ. 2005. № 15, ст. 1277.

¹³ См.: СЗ РФ. 2014. № 30 (ч. I), ст. 4213.

¹⁴ См.: European Commission. Communication from the Commission: A Europe of Results: Applying Community Law. COM/2007/0502 final // EUR-Lex. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/TXT/?uri=CELEX%3A52007DC0502 (дата обращения: 07.07.2023).

¹⁵ См.: Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ. C326. Vol. 55. 26 October 2012. Pp. 47–390.

¹⁶ См.: Discussion Document on the Transformation of the Judicial System and the Role of the Judiciary in the Developmental South African State // Department of Justice and Constitutional Development Republic of South Africa, 2012. URL: https://www.justice.gov.za/docs/other-docs/20120228-transf-jud.pdf (дата обращения: 20.05.2023).

¹⁷ См.: Rule of Law: European Commission acts to defend judicial independence in Poland. European Commission Press release. 20 December 2017 // European Commission. URL: https://ec.europa.eu/commission/ presscorner/detail/en/IP_17_5367 (дата обращения: 23.06.2023).

¹⁸ См.: ECtHR. Xero Flor w Polsce sp. z. o.o. v. Poland. Application no. 4907/18. Judgment of 7 May 2021.

¹⁹ См. подр.: Radziewicz P. Judicial Change to the Law-in-Action of Constitutional Review of Statutes in Poland // Ultrecht Law Review. 2022. Vol. 18. Iss. 1. Pp. 35–38.

²⁰ См.: Garlicki L. Sądy a Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej // Przegląd Sądowy. 2016. No. 6–7. Ss. 14, 23.

²¹ Например, Уполномоченный по официальным языкам Канады учрежден Актом Канады об официальных языках 1969 г. В настоящее время его деятельность регулируется Актом об официальных языках от 28 июля 1985 г. (см.: Official Languages Act (R.S.C., 1985) (Part IX “Commissioner of Official Languages”) // Government of Canada. Justice Low Website. URL: https://laws-lois.justice.gc.ca/eng/acts/O-3.01/page-3.html#h-384465 (дата обращения: 06.07.2023)).

²² Так, в Норвегии в 2020 г. был создан институт уполномоченного по правам пожилых людей (см.: Lov om Eldreombudet (eldreombudsloven) – LOV-2020-06-19-80 // Lovdata. URL: https://lovdata.no/dokument/NL/lov/2020-06-19-80 (дата обращения: 06.07.2023)).

²³ Показательными в данном отношении являются изменения, внесенные в 2005 г. в Закон Мальты о местных советах. Теперь мэром назначается муниципальный советник, представляющий победившую на выборах партию и получивший наибольшее число голосов избирателей (ч. 1 ст. 25). Второй по количеству отданных за него голосов представитель победившей партии становится заместителем мэра (ч. 2 ст. 25). Совет может самостоятельно избирать мэра и его заместителя лишь в случае, если ни одна из партий, участвовавших в выборах, не получила в нем абсолютного большинства мест (ч. 3 ст. 25). Согласно ч. 2 ст. 29 Закона о местных советах вопрос о вынесении вотума недоверия мэру или его заместителю может быть поставлен не менее чем ¹/₃ советников, причем данное предложение должно быть обосновано и содержать указание на советника, которого предлагается избрать на пост мэра или его заместителя (см.: ACT No. I of 2005 AN ACT to amend the Local Councils Act, Cap. 363 // LEĠIŻLAZZJONI MALTA. URL: https://legislation.mt/eli/act/2005/1/eng/pdf (дата обращения: 05.07.2023)).

About the authors

Natalia V. Varlamova

Institute of State and Law of the Russian Academy of Science

Author for correspondence.
Email: tan-vas@mail.ru

PhD in Law, Associate Professor, Leading Researcher, Department of the Human Rights

Russian Federation, 119019, Moscow, Znamenka str., 10

Tatiana A. Vasilieva

Institute of State and Law of the Russian Academy of Science

Email: varlam_n@list.ru

Doctor of Law, Associate Professor, Chief Researcher, Department of the Human Rights

Russian Federation, 119019, Moscow, Znamenka str., 10

References

Supplementary files