The legal approaches to assessing effectiveness of legislative (representative) authorities

Full Text

Введение

Практика государственного строительства в целом исходит из того, что законодательные (представительные) органы власти в силу выборности подотчетны только народу. В то же время законодательная (представительная) власть, действуя от имени народа, является активным субъектом оценки эффективности других институтов публичной власти в рамках осуществления парламентского контроля. Все это не исключает, а наоборот, предполагает возможность применения к выборным институтам публичной власти определенных способов оценки их эффективности (общественный контроль, экспертная оценка, самооценка и др.).

Деятельность законодательных (представительных) органов власти многогранна и включает такие основные направления как законотворчество, народное представительство, парламентский контроль, деятельность депутатских объединений (фракций), деятельность аппарата, в том числе помощников депутатов. Каждое из этих направлений предполагает определенные формы работы парламентариев как законодателей, народных избранников, представителей политических партий и общественно-политических контролеров. Все эти направления и формы деятельности подлежат социально-правовой оценке, как со стороны избирателей и общества в целом, так и со стороны самих парламентариев.

Подходы к оценке эффективности парламентской деятельности

В соответствии с действующим законодательством Российской Федерации, к формам осуществления парламентской (депутатской) деятельности относятся: 1) участие в заседаниях законодательного (представительного) органа, в том числе в совместных заседаниях палат Федерального Собрания РФ; 2) участие в работе комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа, в том числе в работе согласительных и специальных комиссий, создаваемых палатами Федерального Собрания; в работе парламентских комиссий, создаваемых в целях проведения парламентских расследований, а также рабочих групп, создаваемых указанными парламентскими комиссиями; 3) участие в выполнении парламентских поручений; 4) участие в парламентских (депутатских) слушаниях; 5) внесение в порядке законодательной инициативы законопроектов в Государственную Думу ФС РФ, законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации; 6) направление парламентского запроса (запроса сенатора, депутатского запроса); 7) заслушивание на заседании законодательного (представительного) органа руководителей и должностных лиц исполнительных органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления; 8) обращение к соответствующим должностным лицам с требованием принять меры по немедленному пресечению нарушения прав граждан; 9) участие в работе депутатских объединений (фракций); 10) работа депутата с избирателями, в том числе прием граждан, рассмотрение их предложений, заявлений и жалоб.

С учетом вышеизложенного можно выделить несколько возможных подходов к оценке эффективности деятельности законодательных (представительных) органов власти: а) электоральная оценка со стороны избирателей; б) общественная оценка (общественный контроль) со стороны институтов гражданского общества; в) внутренняя оценка деятельности депутатов со стороны депутатских объединений (фракций) и представительного органа в целом; г) партийная (политическая) оценка со стороны партийных органов; д) экспертная оценка со стороны научного и экспертного сообщества.

Критерии оценки эффективности парламентской деятельности

В Словаре русского языка С. И. Ожегова под критерием понимается мерило оценки, суждения¹, т. е. признак, на основании которого производится оценка. В юриспруденции количественная трактовка эффективности традиционно сопровождается качественным анализом, при котором учитывается степень социальной ценности (полезности) полученных результатов². Критерии эффективности – признаки и характеристики, с помощью которых можно определять степень достижения заданных параметров или целей. Соответственно, критерии эффективности парламентской (депутатской) деятельности – это признаки и характеристики, посредством анализа которых можно определять степень достижения законодательными (представительными) органами власти социально значимых целей, их соответствие потребностям и интересам общества.

В соответствии с данным подходом можно определить пять основных критериев оценки эффективности деятельности законодательных (представительных) органов власти. Первый критерий – это эффективность законотворческой работы (как отдельных депутатов, так и законодательного органа в целом). Вторым критерием является эффективность парламентского контроля. Третьим критерием – эффективность работы с избирателями. Четвертый критерий характеризует эффективность организации работы комитетов, комиссий, рабочих группы. И последний, пятый критерий, – эффективность работы аппарата, в том числе помощников депутатов. Следует отметить, что в перечень критериев не входит оценка со стороны партийных органов, которая почти всегда имеет выраженный политический характер, что не позволяет рассматривать ее в данном случае в качестве вида юридической (политико-правовой или социально-правовой) оценки. Далее рассмотрим каждый из пяти выделенных критериев.

Эффективность работы с избирателями

Законодательство, устанавливая обязанность депутата Государственной Думы поддерживать связь со своими избирателями, одновременно закрепляет меру конституционно-правовой ответственности, которая предусмотрена ч. 3¹ ст. 4 Федерального закона «О статусе сенатора Российской Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», в виде прекращения полномочий депутата за неподдержание связи с избирателями в течение 30 дней. Учитывая, что механизм реализации такой меры фактически отсутствует, наибольшим потенциалом для политико-правовой оценки деятельности депутатов обладают выборы как форма непосредственного волеизъявления народа при тайном голосовании. Прямые выборы, по существу, позволяют избирателям выразить свое отношение (доверие или недоверие) к тем кандидатам, которые являются действующими представителями во власти, т. е. дать оценку эффективности результатам их деятельности. Однако такая возможность существует не всегда (например, если выдвинутые кандидаты ранее не занимали соответствующую выборную должность или занимаемая должность не соответствует уровню выборов). Кроме того, процедура выборов при всех своих демократических преимуществах не лишена некоторых недостатков, которые могут оказать влияние на подлинное волеизъявление граждан (низкая явка избирателей, использование административного ресурса, непрозрачность дистанционного электронного голосования и др.). В целом вопрос о потенциальных возможностях электоральной оценки эффективности институтов публичной власти остается дискуссионным.

В связи с этим интерес представляет подход некоторых ученых к оценке эффективности деятельности парламентариев с позиции политико-правовой категории «императивный мандат», которая объединяет триаду основных элементов этого принципа, а именно наказы избирателей – контроль избирателей (главным образом, в виде отчетов депутатов) – отзыв депутата³. Наказы избирателей как форма непосредственной демократии могут играть важную роль в системе оценки эффективности деятельности как отдельных депутатов, так и представительного органа в целом. Наказы есть не что иное, как средство прямой связи между избирателями и их представителями во власти. Согласно нормам законодательства наказы избирателей не являются обязательным руководством к действию, они рассматриваются скорее как часть избирательной программы кандидата или политической технологии, использование которой ограничивается исключительно периодом проведения выборов. Вместе с тем в случае их юридического закрепления в качестве правового средства оценки эффективности представительной деятельности, наказы из инструмента политтехнологий могут превратиться в инструмент позитивной конституционно-правовой (политической) ответственности народных избранников перед своими избирателями. Единственный и главный вопрос, на который предстоит ответить в этом случае, каким образом можно в обобщенном виде сформулировать содержание этих наказов. Как вариант, эта задача может быть возложена на самого кандидата или его избирательный штаб, который должен отобрать из общего числа наказов наиболее рациональные и включить их в предвыборную программу, с целью информирования избирателей. Правда, пока обязанность публиковать свою предвыборную программу установлена только для политических партий, что далеко не всегда соотносится с региональной повесткой и местной проблематикой, так как программа политической партии носит наиболее общий характер, а интересы избирателя предельно конкретны.

С учетом вышеизложенного предлагается закрепить в федеральном законодательстве необходимость обязательного опубликования предвыборной программы кандидатов на выборные должности с отражением в ней информации о поступивших наказах избирателей с целью последующей оценки этой части деятельности в ходе ежегодных отчетов депутатов.

Институт отчетности депутата способен обеспечить реализацию эффективной обратной связи между представительным органом власти и населением. Федеральный закон не определяет порядок, периодичность и форму представления отчетов депутатов перед избирателями, оставляя эти вопросы на усмотрение региональных законодателей. Например, в Законе Томской области установлена обязанность депутата областной думы не реже двух раз в год отчитываться о своей деятельности перед избирателями, а также перед коллективами и общественными объединениями, выдвинувшими его кандидатом в депутаты Думы⁴. Согласно Закону Ульяновской области депутат обязан не реже одного раза в год отчитываться перед избирателями о своей депутатской деятельности. При этом депутат не позднее чем за две недели до дня заслушивания отчета обязан проинформировать избирателей о дате, времени и месте представления указанного отчета, а также пригласить к участию в его заслушивании депутатов представительного органа соответствующего муниципального образования⁵. Таким образом, даже если региональные законы и устанавливают необходимость и периодичность представления депутатами отчетов о своей деятельности, требований их обязательного опубликования они не предусматривают.

Представляется, что, исходя из самого характера представительной деятельности, отчет депутата должен быть публичным, возможность ознакомления с ним избирателей и других заинтересованных лиц должна быть обеспечена через средства массовой информации или посредством размещения на официальном сайте соответствующего законодательного (представительного) органа. При анализе проблем эффективности представительной деятельности в юридической литературе встречается мнение о том, что в отчет депутата перед избирателями должны включаться конкретные сведения о проводимых в рамках осуществления депутатских полномочий мероприятиях по защите законных интересов граждан, соблюдению их конституционных прав и свобод⁶. Соглашаясь в целом с такой постановкой вопроса, думается, что данное предложение нуждается в уточнении. В частности, в депутатский отчет вполне могла бы включаться информация о выполнении наказов избирателей, причинах их невыполнения, сведения о результатах рассмотрения обращений граждан.

Процедура отзыва депутата как мера конститу-ционно-правовой ответственности предусмотрена федеральным законодателем только на уровне местного самоуправления⁷, что явно снижает потенциальные возможности данной формы представительной демократии. Иными словами, голосование по отзыву мандата может служить средством политико-правовой оценки реализации публичных полномочий депутата или выборного должностного лица только на муниципальном уровне организации публичной власти. Вместе с тем следует признать, что реальность инициирования и практического воплощения такой процедуры по действующему законодательству сведена к минимуму. Во-первых, основаниями для отзыва депутата или выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Это порождает целый ряд процессуальных вопросов о том, кто будет считаться надлежащим истцом (заявителем) по такому судебному спору, какие именно решения и действия (бездействие) попадают под категорию противоправных, а также в каком порядке судопроизводства следует обратиться в суд за подтверждением данного факта. Сразу стоит добавить, что действующим административным процессуальным законодательством эти вопросы не регламентированы.

Во-вторых, процедура отзыва депутата представительного органа местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Закон не конкретизирует то, каким образом должна быть обеспечена такая возможность, оставляя этот важный с точки зрения реализации процедуры вопрос на усмотрение муниципальной власти.

В-третьих, депутат представительного органа или выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе). При среднестатистической явке, которая на муниципальных выборах не превышает 20–30%, сложно представить, что на избирательные участки придет и проголосует большинство избирателей, зарегистрированных в избирательном округе. С позиции практической реализации столь высокий порог явки избирателей для отзыва депутата видится чем-то экстраординарным, тем более что для получения депутатского мандата на муниципальных выборах достаточно заручиться поддержкой относительного большинства голосов избирателей, явившихся на избирательные участки.

Обобщая вышесказанное, можно дополнить, что некоторые правовые средства оценки эффективности деятельности депутатской деятельности не реализуются на практике в силу определенных ментальных причин. На региональном уровне недостаточно широко используется практика организации онлайн-трансляций заседаний комиссий, комитетов, рабочих групп и общих собраний депутатов. На официальных сайтах законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации в основном отсутствует информация о результатах деятельности в разрезе конкретных депутатов. Представляется, что с технической точки зрения никаких объективных препятствий на пути реализации подобного механизма оценки народных избранников не существует. Вполне возможно, например, обеспечить размещение в открытом доступе предвыборные программы вместе с отчетами депутатов на официальных сайтах законодательных (представительных) органов и предоставить избирателям реальную возможность оценить деятельность своих представителей во власти (например, с использованием ЕСИА – единой системы идентификации и аутентификации). Между тем стоит признать, что интерактивная оценка деятельности депутатов пока находится за гранью их собственных представлений о таком способе обратной связи с избирателями (во многом, как это видится, из-за возможных репутационных рисков, как для отдельных лиц, так и для имиджа представительного органа в целом).

Эффективность парламентского (депутатского) контроля

Одним из способов повышения эффективности парламентской деятельности и привлечения внимания должностных лиц к наиболее значимым социально-экономическим проблемам является депутатское обращение или депутатский запрос (запрос сенатора, парламентский запрос). Разница между депутатским запросом и депутатским обращением видится в характере поставленных в них вопросов. Если в депутатском (парламентском) запросе запрашивается необходимая информация, то депутатское обращение к соответствующим должностным лицам, по сути, содержит требование принять меры по пресечению или восстановлению нарушения прав граждан.

Использование данных форм парламентского контроля в депутатской деятельности, безусловно, является исключительной прерогативой самих депутатов, с правовой точки зрения никто не может заставить их воспользоваться такими средствами, если они не сочтут это необходимым. Но можно поставить вопрос иначе – были ли основания для направления депутатского запроса, если были и депутат не воспользовался такой формой контроля, каковы причины бездействия народного представителя. Выводы о наличии таких фактов можно сделать на основе анализа работы депутата с обращениями граждан и организаций либо публикаций в средствах массовой информации по фактам обращений к депутату, которые остались без внимания. Соответственно, наличие подобного бездействия (бездеятельности) народного избранника может рассматриваться в качестве отдельного критерия оценки его неэффективности.

Другим действенным способом привлечения внимания органов исполнительных власти в рамках осуществления парламентского контроля является практика заслушивания на заседании законодательного (представительного) органа руководителей и должностных лиц исполнительных органов государственной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления. Инициировать такое заслушивание может любой депутат как в плановом порядке путем направления мотивированных предложений на имя председателя законодательного (представительного) органа, так в текущем режиме (внепланово) с обязательным обоснованием необходимости заслушивания руководителя исполнительного органа для включения соответствующего вопроса в повестку дня очередного собрания депутатов.

Эффективность законотворческой работы и эффективность работы депутатских комиссий

Качество законотворческой деятельности практически всегда находится в центре внимания ученых, аналитиков, практиков, независимых экспертов и специалистов разных областей. Проблеме эффективности законов уделено немало внимания в современной научной литературе⁸.

В условиях построения правового государства важную роль в повышении эффективности законодательной работы играет законодательная техника, навыки подготовки законопроектов. Низкое качество законодательной техники является одной из основных причин корректировки федеральных законов и возникновения проблем правоприменительного характера. Проблема также заключается в том, что дефектная норма закона быстро «обрастает» нормами подзаконных правовых актов, поэтому в случае ее дальнейшей корректировки или отмены приходиться пересматривать весь правовой массив, что создает дополнительные трудности в правоприменении и негативно отражается на реализации прав и законных интересов граждан, столкнувшихся с такой дефектной нормой.

Эффективность законопроектной работы во многом зависит от того, как организована деятельность профильных комитетов и комиссий законодательного (представительного) органа, привлекаются ли к предварительному обсуждению проектов нормативных правовых актов независимые эксперты и представители научного сообщества или эта работа проходит, что называется «в кулуарах», без участия общественности.

По вышеназванным причинам общественная экспертиза находящихся в разработке законопроектов и иных нормативных правовых актов, принимаемых законодательными (представительными) органами власти, должна осуществляться на систематической основе с привлечением независимых высококвалифицированных экспертов, ученых-юристов, связанных с ведущими научными и образовательными организациями.

Эффективность работы аппарата законодательного (представительного) органа

Данный критерий охватывает многие направления парламентской (депутатской) деятельности. Во-первых, он влияет на качество законотворческой работы, так как от аппарата зависит качество подготовки проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых и принимаемых законодательным (представительным) органом. Во-вторых, с ним напрямую связана эффективность работы с избирателями, в том числе по рассмотрению их предложений, заявлений и жалоб. Последнее направление, кроме того, затрагивает организацию работы помощников депутатов, к которым федеральное законодательство не предъявляет специальных требований к уровню образования, отсутствию судимостей и т. д. (кроме наличия российского гражданства). Исключение составляют помощники депутатов Государственной Думы и сенаторов Российской Федерации, которые работают по срочному служебному контракту и являются федеральными государственные гражданскими служащими. На них в полном объеме распространяется законодательство о государственной гражданской службе, включая установленные запреты, требования и ограничения. На помощников, которые работают по срочному трудовому договору и помощников на общественных началах данные требования не распространяются, к тому же они не несут административную ответственность как должностные лица. Таким образом, контроль за деятельностью «общественных» помощников (которых у депутата Государственной Думы и сенатора по закону может быть до 40) осуществляет сам депутат (сенатор), он же несет ответственность за качество их работы по рассмотрению писем избирателей, направлению депутатских запросов и обращений. Однако следует отметить, что эта часть парламентской деятельности практически не регламентирована.

Дискуссионным является вопрос об ответственности помощника депутата и самого депутата за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан и организаций. Порядок рассмотрения обращений граждан государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами регламентирован Федеральным законом от 2 мая 2006 г. № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации»⁹. Исходя из положений ч. 2 ст. 1 данного Закона, обращения граждан, адресованные депутатам законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации формально подпадают под его действие. Следует также учитывать, что депутаты законодательных (представительных) органов власти субъектов Российской Федерации отнесены к государственным должностям регионального уровня, что, по мнению некоторых авторов, создает правовую неопределенность, особенно в тех субъектах Российской Федерации, где прямо указано на рассмотрение депутатами обращений граждан в соответствии с вышеназванным Законом (Камчатский край, Новосибирская область, Тамбовская область, Ульяновская область и др.)¹⁰. Правовая неопределенность в этом вопросе, в свою очередь, порождает неоднозначную судебную практику, а также создает предпосылки для формального отношения депутатов к рассмотрению обращения граждан. Как видится, данный вопрос должен быть однозначно урегулирован на уровне федерального законодательства в пользу усиления ответственности депутатов за нарушение порядка рассмотрения обращений граждан.

Выводы и предложения

Включение в систему оценки эффективности публичной власти законодательных (представительных) органов государственной власти обусловлено рядом причин. Во-первых, это будет способствовать усилению контроля со стороны гражданского общества за деятельностью институтов представительной демократии. Во-вторых, способствовать повышению уровня ответственности депутатов перед населением ввиду несовершенства процедуры отзыва выборных должностных лиц. В-третьих, привлечение на правовой основе экспертов и экспертных групп к оценке эффективности деятельности региональных парламентов вполне вероятно позволит повысить качество законотворческой работы.

В целях организации надлежащей оценки и повышения эффективности деятельности законодательных (представительных) органов власти необходимо принять комплекс организационно-правовых мер, включающий в себя следующие мероприятия:

1) расширение возможностей использования в работе законодательных (представительных) органов цифровых сервисов и «оценочных» технологий, в т. ч. внедрение в практику работы систем учета законодательных инициатив, парламентских запросов и депутатских обращений;

2) повышение информационной открытости деятельности законодательных (представительных) органов, в т. ч. путем размещения на их официальных сайтах сведений в разрезе по каждому депутату;

3) закрепление в федеральном законодательстве требования о выступлении депутатов не реже одного раза в год с отчетами перед избирателями и их обязательном опубликовании в письменной форме;

4) организация на системной основе независимой экспертизы находящихся в разработке законопроектов и иных нормативных правовых актов законодательных (представительных) органа власти с привлечением высококвалифицированных экспертов;

5) уточнение в федеральном законодательстве правового статуса помощника депутата Государственной Думы ФС РФ и помощника сенатора Российской Федерации, работающих по срочному трудовому договору и на общественных началах, в части распространения на них требований к уровню образования, а также установления иных запретов и ограничений.

¹ См.: Ожегов С. И. Словарь русского языка / под общ. ред. Л. И. Скворцова. 24-е изд., испр. М., 2005. С. 392.

² См.: Астафьев А. Ю. Эффективность судебной деятельности: понятие и критерии оценки // Вестник Воронежского гос. ун-та. Сер.: Право. 2012. № 1 (12). С. 127.

³ См.: Алиев Т. Т., Бердникова Е. В. Роль общественного контроля в механизме привлечения парламентариев к конституционно-правовой ответственности в России // Современное право. 2015. № 9. С. 22–28.

⁴ См.:Закон Томской области от 07.03.2002 № 10-ОЗ «О статусе депутата Законодательной думы Томской области» // Официальный сайт Законодательной думы Томской области // https://duma.tomsk.ru/document/view/43

⁵ См.: Закон Ульяновской области от 07.10.2002 № 045-ЗО «О статусе депутата Законодательного собрания Ульяновской области» // СПС «Гарант».

⁶ См.: Павлов П. В. Правовая оценка эффективности деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 21.

⁷ См.: Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ст. 24) // СЗ РФ. 2003. № 40, ст. 3822.

⁸ См.: Эффективность законодательства / отв. ред. Ю. А. Тихомиров, В. П. Емельянцев. М., 2015; Научные концепции развития российского законодательства. 7-е изд., доп. и перераб. / отв. ред. Т. Я. Хабриева, Ю. А. Тихомиров. М., 2015.

⁹ См.: СЗ РФ. 2006. № 19, ст. 2060.

¹⁰ См.: Степкин С. П. Проблемы привлечения к ответственности за нарушения, допускаемые при подаче и рассмотрении обращений граждан // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 3. С. 65.

About the authors

Alexander Yu. Ulyanov

Author for correspondence.
Email: 70ru@bk.ru

PhD in Law, Associate Professor of the Department of Constitutional and Administrative Law

References

Supplementary files