Administrative legal proceedings as a procedural form of protection

Full Text

Введение

Система защиты гражданских прав, свобод и законных интересов состоит из способов защиты и процессуальных форм, в рамках которых они реализуются.

Способы защиты детерминированы правовым статусом субъектов, их реализующих: например, государственная (судебная) защита характеризуется императивным началом и публично-правовой природой отношений, возникающих в связи с ее реализацией, что определяется статусом суда как органа государственной власти, реализующего свою предметную компетенцию в сфере отправления правосудия по гражданским делам.

Напротив, частноправовой способ защиты (в форме третейского разбирательства) представляет собой деятельность негосударственного органа спорной юрисдикции (третейского суда), а потому все правоотношения, возникающие в ходе третейского разбирательства имеют частноправовой характер, и ряд процессуальных институтов, имплементированных в государственное судопроизводство (обеспечительные меры, например) в третейском процессе не предусмотрены по причине отсутствия публично-правового статуса у третейского суда и, соответственно, властных полномочий.

Однако не только правовой статус субъекта, осуществляющего правовую защиту, оказывает влияние на ее процессуальную форму. Существенное влияние оказывает правовая природа спорного материального правоотношения, являющегося предметом защиты. Так, Е. В. Васьковский, ссылаясь на А. Х. Гольмстена, пишет, что различие между предметами гражданского права и гражданского процесса подобно различию между телом, находящимся в движении, и траекторией этого движения – например, полетом птицы и ее телом. Поскольку состояние тела птицы определяется условиями полета, а сам полет определяется состоянием тела, так и характер нарушенного права прямо отражается в процессе его защиты¹.

Таким образом, процессуальная форма защиты, представляющая собой совокупность действий, совершаемых субъектом, осуществляющим защиту (государственный или третейский суд) и иными субъектами процесса, детерминирована двумя критериями: статусом суда и природой дела.

В свою очередь, природа дела определяется исходя не из отраслевой принадлежности реализуемых норм, а из особенностей субъектного состава участвующих в спорном правоотношении лиц.

В силу этого количество процессуальных форм защиты не может определяться произвольно, по желанию законодателя. Это может повлечь негативные правовые последствия, связанные с отнесением дела к тому или иному виду процесса, как это произошло, например, с арбитражным судопроизводством: как известно, долгое время арбитражное судопроизводство не выделялось в отдельную процессуальную форму защиты в тексте ст. 118 Конституции РФ. Поправками в Конституцию РФ 2020 года арбитражному судопроизводству был придан статус самостоятельной формы защиты прав, однако критерий определения тех дел, которые относятся к компетенции арбитражных судов, до сих пор не легализован. Сделать это весьма затруднительно, поскольку кроме собственно предпринимательских дел арбитражные суды рассматривают также «дела, возникающие из иных экономических отношений», очертить круг которых в данный момент невозможно. Неопределенность в вопросе понятия и критериев определения так называемых арбитражных дел давно служила причиной отказов в принятии исковых заявлений как судами общей юрисдикции, так и арбитражными судами в случаях, когда они считали дело себе неподведомственным. Упразднение Высшего Арбитражного Суда РФ и подчинение обеих систем – судов общей юрисдикции и арбитражных судов – единому высшему органу – Верховному Суду РФ решило проблему в теории, но не на практике. По-прежнему возбуждение производства по делу решается по усмотрению суда, самостоятельно трактующего свою компетенцию, что затрудняет гражданам и организациям реализацию их конституционного права на судебную защиту.

Между тем значение процессуальной формы защиты прав и законных интересов в сфере гражданской юрисдикции невозможно переоценить. Во многом итог рассмотрения дела зависит именно от нее. И ярче всего это проявляется в сравнении двух основных, противоположных процессуальных форм защиты: гражданского судопроизводства и административного судопроизводства.

Сущность и правовая природа административного судопроизводства

Основой разграничения гражданского и административного судопроизводства служит разграничение частного права и публичного. По мнению А. С. Алексеева, различие между гражданским и публичным правом заключается в том, что публичное право регулирует общественные интересы, а гражданское – интересы индивидуальные, частные².

Н. М. Коркунов, исследуя различные воззрения на существо отличий частного права от публичного, приходит к выводу, что в содержании конкретных юридических отношений отыскать их невозможно и предлагает сосредоточиться на формальных признаках, на особенностях формы юридических отношений. Вывод, к которому он приходит: различия частных и публичных прав заключаются в порядке их приобретения, реализации, утраты – основания приобретения частных прав всегда связаны с индивидуальными обстоятельствами и относятся эти права только к самому субъекту. Утрата или приобретение публичных прав осуществляется независимо от воли субъекта³. Как видно, на первый план выходит «субъектный критерий».

Исследователи традиционно считают, что частный интерес «обслуживает» индивидуальные потребности, а публичный – общественные. Соответственно, публичные права всегда воплощают общественные интересы, а частные права – интересы индивидуальные⁴.

В. Ф. Яковлев и Э. В. Талапина, обосновывая теорию так называемых комплексных отраслей права, указывали, что деление права на частное и публичное не должно абсолютизироваться, поскольку «без публичного права частное право бессильно, а без частного права публичное право беспредметно»⁵.

С точки зрения процессуального права разграничение на частное и публичное имеет значение в аспекте реализации сторонами правового конфликта своих процессуальных прав и обязанностей. Правовой статус стороны в деле не тождественен материально-правовому статусу лица, однако производен от него. Гражданско-правовой статус лица «отображается» в процессуальной сфере как статус стороны искового производства, а диспозитивное начало подлежащего защите гражданского права продуцирует наличие у него распорядительных процессуальных прав.

С другой стороны, публичный, административно-правовой статус лица предопределяет его место в системе субъектов производства по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений. Присущее публичному правоотношению «вертикальное» положение его субъектов в сфере осуществления судебной защиты имеет следствием ограничение свободы распоряжения процессуальными правами, активную роль суда, специфичное распределение обязанностей по доказыванию.

Исторически правила судебного производства по делам публично-правовой природы не сразу, но постепенно были обособлены от общих правил судопроизводства. Как пишут исследователи, согласно законодательству 1857 г. гражданское судопроизводство подразделялось на спорное и бесспорное. Что касается спорного производства, то по его правилам рассматривались в основном дела по ущербу, причиненному имуществу, а также все дела «между казною и частными лицами»⁶.

Е. В. Васьковский в «Учебнике гражданского процесса» пишет, что в соответствии с нормами Устава гражданского судопроизводства 1864 г. из общего, искового порядка рассмотрения и разрешения гражданских дел предусматривались определенные изъятия, к которым прежде всего относились «дела казны». Под ними понимали правовые конфликты с участием органов государственной власти, которые действовали не как органы верховного управления, а как участники гражданского оборота⁷. На этом моменте следует заострить особое внимание.

Речь фактически идет о норме, существующей и в действующем российском законодательстве. Положения ст. 124 ГК РФ закрепляют, что Российская Федерация, ее субъекты и органы, иные публично-правовые образования участвуют в гражданских правоотношениях, выступая «на равных» со всеми прочими субъектами гражданского права. Правовой статус указанных публично-правовых субъектов в сфере гражданской юрисдикции определяется правовыми нормами, регулирующими статус юридических лиц. В случае, когда из гражданского правоотношения, в котором участвует государство в лице его уполномоченных органов, должностных лиц, организаций, наделенных публичными полномочиями, возникает спор, он становится предметом искового производства. Таким образом, реализуемый государством правовой статус – частноправовой или публично-правовой – в рамках спорного материального правоотношения позволяет определить процессуальную форму защиты.

Как известно, стороны искового производства обладают всем комплексом процессуально-распорядительных прав, в том числе и правом на заключение мирового соглашения. Однако согласно действующему законодательству заключить мировое соглашение вправе и стороны производства по делам, возникающих из административных и иных публичных правоотношений в арбитражном судопроизводстве, что прямо закреплено в ст. 190 АПК РФ. Стороны административного судопроизводства также могут примириться, заключив соответствующее соглашение о примирении (ст. 137 КАС РФ).

Между тем и в советский период примирение сторон публично-правовых конфликтов не допускалось, и сейчас эта возможность представляется не отвечающей природе публично-правовых дел. Например, как указывает Е. В. Васьковский, институт мировой сделки в «делах казны» не применялся⁸.

ГПК РСФСР 1923 г. не содержал самостоятельного раздела о порядке рассмотрения и разрешения административных и иных публично-правовых дел, но особенности производства по ним существовали и регулировались отдельными правовыми актами⁹. В ГПК РСФСР 1964 г. уже предусматривалось обособление процессуальных норм, предусматривающих порядок отправления правосудия по делам публично-правовой природы. В качестве процессуальных особенностей рассмотрения указанных дел следует назвать сокращенные сроки рассмотрения дел, особое распределение обязанностей по доказыванию, специфический субъектный состав, и – опять-таки – невозможность заключения мировых соглашений¹⁰. Эти же особенности были закреплены и в разд. 3 ГПК РФ 2002 г. «Производство по делам, возникающим из публичных правоотношений».

Основным отличием искового производства и производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, было особое правило распределения бремени доказывания. Если в исковых делах оно распределялось пропорционально, то в делах публично-правовой природы основная обязанность по доказыванию законности и обоснованности своих актов, решений, действий (бездействия) закон возлагал на орган публичной власти. При этом частноправовой субъект обязан доказать, что оспариваемый акт или действие нарушает конкретное его право или создает препятствия к его осуществлению.

В 2015 г., с принятием КАС РФ, производство по делам, возникающим из публично-правовых отношений, приобрело черты отдельной процессуальной формы защиты. При этом раздел, регулирующий порядок рассмотрения и разрешения дел публично-правовой природы арбитражными судами, был сохранен в рамках АПК РФ. Это свидетельствует о том, что понятие административного судопроизводства следует трактовать расширительно, включая в него не только деятельность судов общей юрисдикции, рассматривающих публично-правовые дела по правилам КАС РФ, но и арбитражных судов, рассматривающих и разрешающих дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений по правилам АПК РФ. Кроме этого, к административному судопроизводству нужно относить и рассмотрение дел об административных правонарушениях в рамках применения КоАП РФ.

Вне зависимости от того, располагаются ли нормы, регламентирующие административную процессуальную форму, в структуре отраслевых процессуальных кодексов или составляют собственный процессуальный кодекс, природа административного судопроизводства неизменна: это совокупность правил, по которым государственный суд рассматривает и разрешает дела публично-правовой природы. Они, несомненно, должны быть весьма специфичны, однако даже поверхностный взгляд на структуру и основные институты КАС РФ позволяет отметить их тождественность с институтами ГПК РФ.

Признаки тех дел, которые должны рассматриваться по правилам административного судопроизводства, в законе не закреплены, но содержатся в правовой позиции Верховного Суда РФ¹¹. Это дела, характеризующиеся отсутствием равенства участвующих в них субъектов, при котором одна сторона реализует в отношении другой стороны свои властные, публично-правовые полномочия.

Учитывая названную специфику дел публичной правовой природы, нельзя не признать, что административное судопроизводство как процессуальная форма их рассмотрения должна кардинально отличаться от правил искового производства.

Процессуальные особенности административного судопроизводства

Выше были названы основные отличительные черты административного судопроизводства. Однако они не исчерпывают его самобытности. По справедливому мнению В. М. Шерстюка, рассматриваемые судом спорные материальные правоотношения многоаспектно влияют на процедуру судебного разбирательства¹².

Как уже было отмечено, обязательной стороной публично-правового конфликта всегда является государство (в широком смысле). Поэтому в случае возникновения спора оно неизбежно «трансформируется» в сторону судебного процесса.

Сторона – это правовой, в данном случае – процессуальный статус, т.е. совокупность прав и обязанностей. Основанием для его приобретения являются следующие обстоятельства.

Во-первых, предположение о том, что субъект права является участником спорного материального правоотношения. Суд предполагает наличие у него связи со спорным правоотношением потому, что вплоть до момента вынесения решения по делу не может знать истину. Об этом писала еще М. А. Викут¹³.

О связи субъекта со спорным материальным правоотношением говорит наличие у него материальной заинтересованности в деле, которая заключается в том, что итог дела, отраженный в решении, повлияет на его права и обязанности. В этом смысле государство, участвуя в публично-правовом спорном правоотношении, несомненно, обладает материально-правовой заинтересованностью. Причем правовые последствия принятого судом решения по публично-правовому спору неизбежно отразятся на правах и обязанностях неопределенного круга лиц.

Материальная заинтересованность в деле, конституируя процессуально-правовой статус стороны искового производства, определяет наличие у нее специальных, или распорядительных, прав. Если внимательно изучить текст ст. 46 КАС РФ, то станет очевидным тождественность ее положений норме ст. 39 ГПК РФ. То есть у сторон административного судопроизводства имеется тот же комплекс распорядительных прав, что и у сторон искового производства. Это не может быть признано правомерным, поскольку в административном судопроизводстве разрешается публично-правовой конфликт, а в исковом производстве – частноправовой. Соответственно, предмет защиты искового производства – частное право, в то время как предмет защиты в административном судопроизводстве – право публичное. И если частное право, несомненно, допускает свободное распоряжение им со стороны правообладателя, то публичное право в силу общественного, государственного интереса, лежащего в его основании, свободного распоряжения со стороны отдельных лиц не допускает. В частности, право на заключение мирового соглашения должно быть предоставлено исключительно участникам частноправовых конфликтов.

Другое обстоятельство, которое определяет правовой статус стороны в административном судопроизводстве, это факт возбуждения производства по делу в форме обращения к суду с административным исковым заявлением. Речь идет о т. н. процессуальной заинтересованности в деле.

Традиционно в гражданском судопроизводстве только сам обладатель нарушенного или оспоренного гражданского права или законного интереса должен решать вопрос о необходимости обращения за судебной защитой. Это связано с диспозитивным началом гражданского права.

Как известно, в области уголовного процесса диспозитивное начало, напротив, выражено слабо, что связано с большой общественной опасностью деяний, за которые предусмотрено уголовное наказание. Иными словами, в уголовном судопроизводстве защите подлежит общественный, публичный интерес.

Административные и иные публичные правонарушения отличаются от уголовных лишь их сравнительно меньшей общественной опасностью. Выражение «сравнительно меньшая опасность» используется в данном случае потому, что, если разобраться, опасность нарушений в области государственного управления может иметь даже более разрушительные последствия, чем совершение иных уголовно-наказуемых деяний.

Поскольку в административном судопроизводстве предметом защиты выступают публичные права и интересы, а в рамках публично-правовых отношений реализуются властные полномочия, имеющие общий характер (равным образом эти же полномочия реализуются в отношении неопределенного круга лиц), то основанием для возбуждения производства по делу не может служить предположение частноправового субъекта о том, что актами, действиями (бездействием) органов публичной власти или должностных лиц нарушено его личное, конкретное право. Нужно законодательно закрепить требование о том, что в административном исковом заявлении необходимо указать, какое публичное право или интерес, принадлежащие неопределенному кругу лиц, нарушено оспариваемым актом, решением, действием или бездействием органа публичной власти. Это позволит снизить нагрузку на судебную систему и одновременно придать большую устойчивость отношениям в публично-правовой сфере. Предлагается внести изменения в п. 4 ч. 2 ст. 125 КАС РФ и изложить его в следующей редакции: «сведения о том, какие права, свободы и законные интересы заявителя и неопределенного круга лиц нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение».

Важным представляется и вопрос о правовом статусе прокурора в административном судопроизводстве. Он регулируется нормой ст. 39 КАС РФ. В ней указано, что прокурор может возбуждать производство по делу как в государственных интересах, так и в интересах граждан, которые по уважительным причинам не могут обратиться в суд самостоятельно.

Как видно, процессуальный статус прокурора в административном судопроизводстве трактуется так же, как и в делах искового производства – он выступает в роли «процессуального истца». Однако представляется, что в случае обращения прокурора в суд с административным исковым заявлением в интересах государства он должен, действуя в статусе стороны (как часть государства), обладать комплексом всех процессуальных прав и обязанностей.

Что касается распределения обязанностей по доказыванию в делах публично-правовой природы, то необходимо учитывать, что по ряду дел, рассматриваемых в порядке административного судопроизводства предусмотрено обязательное участие представителя, который должен иметь высшее юридическое образование. В ч. 1 ст. 55 КАС РФ установлено, что представителями могут быть адвокаты и иные лица, имеющие высшее юридическое образование либо ученую степень по юридической специальности. Не касаясь сейчас вопроса о том, насколько оправдан такой подход, нужно отметить следующее.

«Профессионализация» судебного представительства должна иметь определенную цель. Представляется, что такой целью выступает оптимизация судопроизводства, его ускорение и облегчение работы суда. В таком случае логично будет законодательно закрепить обязанность представителя (в тех делах, где оно является обязательным), в административном исковом заявлении указать нормы права, подлежащие при рассмотрении дела, а также требования к административному ответчику со ссылкой на законы и иные нормативные правовые акты, а при предъявлении иска к нескольким административным ответчикам – требования к каждому из них (по аналогии с ч. 2 ст. 125 АПК РФ).

Наконец, серьезной процессуальной проблемой является определение процессуальной роли суда в административном судопроизводстве. Обычно исследования ученых касаются задач суда при рассмотрении дел публично-правовой природы. Общепризнано, что она заключается в проверке обоснованности и законности оспариваемых публично-правовых актов, решений и действий (бездействия). Но, думается, важнее даже другое: суд, как известно, и сам является органом государственной власти, его неотъемлемой частью. Каким же образом в административном судопроизводстве может быть реализован принцип независимости суда? Как соблюсти правило «никто не может быть судьей в собственном деле»?

Эту проблему поднимали еще дореволюционные процессуалисты. Так, Е. В. Васьковский писал, что суды просто не в состоянии сохранять полную беспристрастность в разбирательстве дел с участием органов государственной власти, поскольку знают, что их решения могут вызвать неудовольствие властей. Выходом из положения он считал передачу споров с участием государства «особой системе органов, совершенно отделенной от государства»¹⁴.

Однако ни одно негосударственное образование не будет обладать необходимыми полномочиями для разрешения публично-правовых споров.

Отдельные авторы к числу т. н. болевых точек правосудия относят коррупцию в судебной системе, а целью законодательной деятельности видят создание «подлинно профессионального и независимого суда в России»¹⁵.

Все же представляется, что необходимые процессуальные гарантии независимости суда при рассмотрении дел публично-правовой природы действующим законодательством предусмотрены. В целях их усиления необходимо ограничить распорядительные права участников административного судопроизводства – прежде всего в вопросах распоряжения спорным правом и заключения мировых соглашений. Законодательная ограниченность прав субъектов публично-правового конфликта, рассматриваемого судом, позволит последнему сохранять максимальную беспристрастность и действовать исключительно формально – по четкому предписанию закона. Иными словами, чем более императивный характер будет иметь административная процессуальная форма, тем выше гарантии независимости и беспристрастности суда.

Выводы

Административное судопроизводство – это самостоятельная процессуальная форма защиты публичных прав, свобод и законных интересов. Оно является «антиподом» гражданского судопроизводства, в порядке которого происходит рассмотрение и разрешение частноправовых дел. В силу противоположной сущности частных и публичных прав, а также принципиально иного субъектного состава и метода регулирования спорных правоотношений административное судопроизводство должно обладать принципиальными, системными чертами, отличающими его от гражданского судопроизводства и искового производства в арбитражном процессе.

Указанные отличия прежде всего должны найти отражение в объеме и содержании специальных (распорядительных прав) участников административного судопроизводства. Так, в силу публичного, общественного интереса, лежащего в основе подлежащего защите публичного права, стороны публично-правового конфликта не могут распоряжаться им по собственному усмотрению, в частности, заключать мировые соглашения.

Административная процессуальная форма должна иметь значительно более жесткий, императивный характер в сравнении с гражданским судопроизводством. В ней практически не должно быть места судебному усмотрению, что будет выступать наиболее действенной гарантией независимости и беспристрастности суда при рассмотрении публично-правовых дел.

Основанием для возбуждения административного судопроизводства должно являться предполагаемое нарушение общественных, государственных интересов, а не частных прав конкретных субъектов.

Учитывая «профессионализацию» судебных представителей, предлагается по аналогии с арбитражно-процессуальным законодательством обязать административного истца указывать в административном исковом заявлении нормы права, подлежащие применению в деле, а также обосновывать заявленные требования ссылками на нормы действующего законодательства.

¹ См.: Васьковский Е. В. Учебник гражданского права. Вып. 1. Введение и Общая часть. СПб., 1894. С. 153.

² См.: Алексеев А.С. Русское государственное право. Конспект лекций. 4-е изд. М., 1897. С. 3.

³ См.: Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 216–225.

⁴ См.: Бакаева О. Ю., Погодина Н. А. О соотношении частных и публичных интересов // Журнал росс. права. 2011. № 4. С. 36–47.

⁵ Яковлев В. Ф., Талапина Э. В. Роль публичного и частного права в регулировании экономики // Журнал росс. права. 2012. № 2. С. 10.

⁶ Великая реформа. К 150-летию Судебных Уставов: в 2 т. Т. 1: Устав гражданского судопроизводства / под ред. Е. А. Борисовой. М., 2014. С. 224, 225.

⁷ См.: Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса. М., 2003. С. 338, 339.

⁸ См.: там же.

⁹ См.: Памятники российского права: в 35 т. Гражданско-процессуальные кодексы РСФСР: учеб.-науч. пособие / под общ. ред. Р. Л. Хачатурова, Е. А. Трещевой. М., 2017. С. 149.

¹⁰ См.: Научно-практический комментарий к ГПК РСФСР / под ред. Р. Ф. Каллистратовой, Л. Ф. Лесницкой, В. К. Пучинского. М., 1976. С. 302–305.

¹¹ См.: постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27.09.2016 № 36 «О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации» // Росс. газ. 2016. 3 окт.

¹² См.: Шерстюк В. М. Теоретические проблемы развития гражданского процессуального, арбитражного процессуального права и исполнительного производства в Российской Федерации. М., 2021. С. 336.

¹³ См.: Викут М. А. Стороны – основные лица искового производства. Саратов, 1986.

¹⁴ Васьковский Е. В. Учебник гражданского процесса. С. 28.

¹⁵ Нехороших А. М. К постановке проблемы интереса суда (иного юрисдикционного органа) // Ученые записки. Электронный научный журнал Курского гос. ун-та. 2010. № 3 (15). Ч. 2.

About the authors

Ekaterina V. Mikhailova

Author for correspondence.
Email: e.v.mihailova@bk.ru

Doctor of Law, Associate Professor, Acting Head of the Sector of Procedural Law

References

Supplementary files