Models of Fiscal Systems in the World: The Place of Russia

Full Text

Введение

Эффективность налогово-бюджетной политики в качестве ответа на экономический кризис или стагнацию в экономике часто становится объектом дискуссий. В последнее время основной акцент ставится на эффективности мер бюджетного стимулирования для увеличения совокупного спроса в целях стабилизации экономики [Широв и др., 2024]. Но с наступлением новой реальности 2022 г. возросли риски утраты финансовой устойчивости, что ослабило потенциал федеральной межбюджетной политики. Это актуализировало тему идентификации доступных механизмов и инструментов поддержания стабильности. В то же время анализ зарубежного опыта построения эффективной налогово-бюджетной системы пока не получил достаточного внимания.

Цель данной работы – выявить основные особенности и тенденции в налогово-бюджетной системе Российский Федерации в таких широких аспектах, как структура налогообложения, вертикальная несбалансированность и налоговая самостоятельность на субнациональном уровне. Достижение цели предполагает проведение комплексного анализа данных о развитии налоговой системы и межбюджетных отношений в России в общемировом контексте. В рамках исследования рассматриваются следующие особенности налогово-бюджетных систем мира: видовая структура налоговых доходов, их межуровневое распределение и налоговая самостоятельность на субнациональном уровне, степень вертикальной несбалансированности и масштаб использования нормативов отчислений от налоговых доходов.

В данной работе представлены результаты анализа характеристик налогово-бюджетных систем мира с опорой одновременно на данные отечественной статистики (Федерального казначейства, Минфина России) и международных организаций – Международного валютного фонда (МВФ), Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР) и консорциума ОЭСР и Международной организации «Объединенные города и местные власти». Опора как на отечественные, так и международные данные, их прямое сопоставление и аккуратная интерпретация ценны тем, что так как методики получения данных отличаются довольно сильно, понимание их различий одновременно с анализом данных открывает более широкую картину основных черт и тенденций. Продемонстрированы и учтены несоответствия методологий учета в России, некоторых государствах мира и на уровне международных организаций. Анализ проведен на большом временном отрезке, насколько позволили доступные данные, и с отдельным учетом рентных платежей и платежей социального характера. Сравнения осуществляются в основном по данным за 2019 г. Это связано с несколькими причинами. Во-первых, чтобы не учитывать антикризисные изменения, произошедшие в мире в ответ на наступление пандемии коронавирусной инфекции в 2020 г. Во-вторых, в силу проблем с получением более современных данных. В России проблемы с доступностью данных связаны с геополитическим кризисом, обострившимся в 2022 г. На уровне МВФ же прекратилось обновление базы данных «Fiscal Decentralization», где на данный момент (май 2024 г.) наиболее свежие данные представлены лишь за 2020 г.

Обзор литературы

Насколько нам известно, сравнительный международный анализ структуры налоговой нагрузки до сих пор в отечественной литературе проведен не был. Аспект децентрализации налоговых доходов является более популярной темой (см., например: [Климанов, Михайлова, 2021]), однако и здесь довольно мало работ, в которых количественные оценки сочетались бы с качественными характеристиками систем стран мира.

Литература на тему структуры налоговой нагрузки весьма обширна. Замечено, что структура взимаемых налогов оказывает разное влияние на экономические стимулы субъектов хозяйственной деятельности. При этом консенсус об оптимальной структуре налогов до сих пор не достигнут. В одних исследованиях показано, что налоги на товары считаются более предпочтительными по сравнению с налогами на труд – как с точки зрения бюджетной консолидации, так и поддержки экономического роста [Anderson, Hunt, Snudden, 2014]. Величина негативного эффекта налогов на труд зависит от многих факторов, прежде всего от качества системы социального страхования и эффективности рынка труда [Burda, Weder, 2016]. Другие разработки, в которых ученые подходят к вопросу с точки зрения баланса выпуска и занятости, говорят в поддержку смещения налоговой нагрузки в сторону налогов на труд и снижения ставки по налогу на капитал [Roeger, 2007] или же просто предпочтительности низких налогов на капитал при прочих равных условиях [Gottardi, Kajii, Nakajima, 2016]. Но все результаты, отраженные в большом числе работ на тему оптимальной структуры налогообложения, зависят от множества нюансов, таких как сделанные допущения относительно того, рассматривается частичное или полное равновесие, о какой рыночной структуре идет речь, параметры калибровки модели и иных [Colciago, 2016]. В целом же в литературе обычно затрагиваются более общие аспекты налогового администрирования. С одной стороны, теория диктует предпочтительность динамического подхода к установлению структуры налогов со стороны государства с точки зрения максимизации выпуска в экономике. В идеале даже предпочтительнее устанавливать различные режимы налогообложения для разных сфер и отраслевых рынков. Так, оптимальные элементы налоговой нагрузки зависят от сложившейся производительности факторов производства (капитала и труда), эффектов масштаба, на которые влияет эффект скопления экономических агентов (congestion) [Eicher, Turnovsky, 2000]. Также показано, что оптимальный уровень налогов на доходы и капитал зависит от структуры рынка (монополия или конкуренция) и барьеров на вход и выход [Chang et al., 2007]. С другой стороны, с точки зрения искажения (distortion) стимулов экономических агентов режим налогообложения должен быть стабильным и нейтральным. Неизменность правил взимания налогов следует из концепции стабильной налоговой нагрузки (tax smoothing), согласно которой элементы налогов не должны пересматриваться под влиянием фазы экономического цикла или потребностей государства в финансировании расходов [Barro, 1979]. Нейтральность налогообложения достигается тогда, когда оно не влияет на экономическое поведение участников рынка [Mises von, 1998]. Выход с точки зрения улучшения структуры налоговой нагрузки в той или иной бюджетной системе может скрываться в сопоставлении с индикаторами бюджетных систем других стран с аналогичным государственным устройством, структурой экономики, общественно-исторической траекторией развития и так далее, и поиске причин возможных несоответствий. Это обуславливает важность сравнительного подхода к теме построения механизмов налогово-бюджетной системы.

Немаловажным вопросом в условиях федеративного государства и децентрализованной модели межбюджетных отношений является и распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы. Объективная обусловленность складывающегося распределения, как, впрочем, и целенаправленная политика его регулирования, тесно связаны с тремя целями государственного управления, восходящими к работам Р. Масгрейва [Musgrave, 1959] – таким как экономическая эффективность, социальная справедливость и макроэкономическая стабильность [Oates, 1999]. Благоприятное влияние значимых полномочий на местном и региональном уровнях бюджетной системы на экономическое развитие отражено в огромном количестве научных публикаций [Baskaran, Feld, Schnellenbach, 2016]. Причем тезис о положительных свойствах фискальной децентрализации обосновывается как в работах теоретического уклона [Congleton, Kyriacou, Bacaria, 2003] в рамках концепции эндогенного экономического роста, так и в работах с эмпирическим уклоном [Ligthart, Oudheusden van, 2017]. Несмотря на очевидность благоприятных эффектов достаточных субнациональных полномочий в теории, практика бюджетного администрирования сталкивается с реальностью сложившихся институтов, структуры экономики и качества госуправления. Так, в большом числе исследований, например [Neyapti, 2010], показано, что в развивающихся странах обычно наблюдается более низкий уровень фискальной децентрализации, чем в развитых странах. Это происходит вследствие недостатков политической системы, низкого качества госуправления на местах, а также недостаточного уровня подотчетности системы органов власти.

Таким образом, необходимым условием обнаружения недостатков, определения способов их устранения и совершенствования бюджетной системы Российский Федерации является сравнительный анализ качественных характеристик налогово-бюджетных систем стран мира в дополнение к количественным. На текущем этапе развития бюджетной системы с продолжающейся централизацией межбюджетных отношений [Yushkov, Savulkin, Oding, 2017] и высокими рисками долговой устойчивости, особенно на региональном уровне [Михайлова, Тимушев, 2020], ее совершенствование в высшей степени актуально.

Методика исследования

В данной работе используются общенаучные методы (анализ, синтез), сравнение, группировка и балансовый метод. Кроме этого, существенную роль в исследовании играет применение методов классификации и типологии – в целях разбивки государств по разным группам на основе количественных данных статистики и определения общих черт и отличий в моделях межбюджетных отношений в разных странах мира.

В рамках проведенного исследования выполнен обзор основных особенностей бюджетных систем и межбюджетных отношений в государствах мира, которые имеют федеративное устройство либо которые де-факто можно отнести к федерациям (квази-федерации). В работе проанализированы следующие страны мира, кроме России: Австралия, Австрия, Бельгия, Канада, Германия, Испания, Швейцария и США (считаются странами с развитой экономикой), Бразилия, Индонезия, Мексика и ЮАР (развивающиеся страны). Всего 13 государств мира. Из их числа Испания, Индонезия и ЮАР формально относятся к унитарным государствам, хотя во многих исследованиях, например [Stegarescu, 2005; Shair-Rosenfield, Marks, Hooghe, 2014; Rodden, Eskeland, Litvack, 2003], соответственно, в силу децентрализации бюджетной системы, они изучаются в группе государств с федеративным устройством. Всего же в мире насчитывается 26 государств с номинальным федеративным устройством, десять из которых рассматриваются в данной работе. К оставшимся за пределами нашего внимания относятся такие федерации, как Аргентина, Босния и Герцеговина, Венесуэла, Индия, Ирак, Малайзия, Микронезия, Непал, Нигерия, Объединенные Арабские Эмираты, Пакистан, Республика Судан, Республика Южный Судан, Сомали, Федерация Сент-Кристофера и Невиса и Эфиопия. Выборка анализируемых стран обусловлена доступностью данных. Так, в базе данных МВФ «Fiscal Decentralization» по показателю вертикальной несбалансированности представлены сведения лишь о четырнадцати федерациях, в числе которых Босния и Герцеговина, Республика Непал, Сомали и Объединенные Арабские Эмираты. Таким образом, у МВФ нет оценок несбалансированности для таких федераций, как, например, Аргентина, Индия, Нигерия, Пакистан, Венесуэла. В свою очередь, данные ОЭСР об уровне налоговой самостоятельности на субнациональном уровне содержат сведения лишь о девяти федерациях из числа рассматриваемых государств, не давая оценок для России и Индонезии, но при этом предлагая данные, в частности, для Испании и ЮАР. По Аргентине, Индии, Нигерии, Пакистану и Венесуэле у ОЭСР также нет данных.

Информационной базой исследования стали отчетные данные Федерального казначейства, Федеральной налоговой службы (форма 1-НМ в разрезе субъектов) и Минфина России (раздел статистики официального сайта^[1]), а также статистика Росстата (в части объема ВВП). В рамках анализа международной статистики используются базы данных МВФ «Government Finance Statistics. Revenue» и «Fiscal Decentralization»^[2], а также методическое руководство по бюджетному учету и фискальной отчетности «Government Finance Statistics Manual 2014»^[3]. Важный источник информации о качественных характеристиках налогово-бюджетных систем – это наиболее поздний страновой обзор «World Observatory on Subnational Government Finance and Investment (SNG-WOFI)» (третий выпуск) (далее – Обзор «SNG-WOFI»), организованный и составленный в рамках совместного проекта ОЭСР и международной организации «Объединенные города и местные власти» (United Cities and Local Governments, UCLG)^[4] (далее – данные ОЭСР/UCLG). Дополнительно используются количественные оценки ОЭСР об уровне налоговой автономии на субнациональном уровне в странах мира с оценками об интенсивности использования нормативов отчислений от налоговых доходов^[5]^. Также используются официальные сайты государственных органов Австралии, Канады, США и Австрии, содержащие данные по основным параметрам налоговых доходов и бюджетов. Национальная статистика по определению не унифицирована, и поиск необходимых сведений в ней особенно трудоемок, что делает ее существенно более сложным для получения источником информации в сравнении с данными международных организаций.

В части сугубо количественного анализа проведено исследование видовой структуры налоговых доходов и их межуровневого распределения в странах мира.

Поясним, как в целях исследования сформированы расчетные данные о структуре доходов консолидированных бюджетов стран мира, с учетом страховых взносов. В части данных МВФ: используется база данных «Government Finance Statistics. Revenue» для консолидированного бюджета государства (General Government). Методология МВФ изначально делит все налоги на несколько больших групп, основными из которых являются налоги на доходы, прибыль и прирост капитала (Taxes on income, profits, and capital gains), налоги на заработную плату (Taxes on payroll and workforce) и налоги на товары и услуги (Taxes on goods and services). Отдельно учитываются страховые взносы (Social contributions). Вместе с тем в целях данного исследования для каждого государства эти виды поступлений были отнесены к налогам на заработную плату. Согласно методологии МВФ, налоги, связанные с эксплуатацией месторождений полезных ископаемых, отражаются по статье «Прочие доходы» («Other revenue») – «Доходы от собственности» («Property income») – Рента («Rent»). При этом понятие ренты трактуется строго как доход, получаемый владельцем природных ресурсов за передачу этих активов в распоряжение другим лицам. Это означает, что налоговые доходы, связанные с эксплуатацией месторождений полезных ископаемых, в отчетности могут быть разнесены по нескольким статьям. Так, в методическом руководстве специально оговаривается, что в зависимости от характера поступлений они могут быть классифицированы и как налоги на доходы, прибыль и прирост капитала, и как налоги на товары и услуги, и как прочие доходы по статье «Рента». Для целей анализа мы отдельно выделяем данные по показателю «Rent revenue» в базе МВФ и досчитываем размер остальных доходов. В части данных Федерального казначейства о структуре доходов консолидированного бюджета РФ с акцентом на разные виды налоговых доходов: к налогам на доходы, прибыль и прирост капитала отнесены следующие виды налоговых доходов в бюджетной системе РФ: налог на прибыль организаций, налог на доходы физических лиц и налоги на совокупный доход. К налогам на заработную плату отнесены доходы государственных внебюджетных фондов по Единому социальному налогу (до 2010 г.) и страховые взносы на обязательные пенсионное, социальное и на медицинское виды страхования. Налогами на товары и услуги считаются налоги на товары (работы, услуги), реализуемые и ввозимые на территорию Российской Федерации. Рентные доходы: поступления по налогу на добычу полезных ископаемых и вывозные таможенные пошлины. Остальные доходы рассчитываются как разница между «Всего доходы» и суммой перечисленных видов налоговых доходов.

Поясним, как сформирована база данных о распределении налоговых доходов с учетом страховых взносов по уровням бюджетной системы стран мира. В части данных МВФ: используется база данных «Government Finance Statistics. Revenue» для консолидированного бюджета государства (General Government), федерального бюджета с учетом внебюджетных фондов (Central Government, including Social Security Funds), бюджетов регионов (State Governments) и местных бюджетов (Local Governments) в части сумм по показателям «Налоговые доходы» (Taxes) и «Социальные взносы» (Social contributions). В части данных Федерального казначейства и ФНС России: на основе Отчета об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов выделены данные в разрезе федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов и консолидированных бюджетов субъектов по следующим видам доходов: налоги на прибыль, доходы; страховые взносы на обязательное социальное страхование; налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории Российской Федерации; налоги на товары, ввозимые на территорию Российской Федерации; налоги на совокупный доход; налоги на имущество; налог на добычу полезных ископаемых. Данные формы 1-ФНС необходимы для выделения налоговых доходов местных бюджетов. Далее осуществляется проверка равенства сумм налоговых доходов по уровням бюджетной системы отчетной величине доходов консолидированного бюджета Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов и рассчитывается удельный вес налоговых доходов каждого уровня. Таким образом, ни для России, ни для других государств не учитываются неналоговые доходы бюджетов, включая ту часть из них, которая имеет рентный характер. Дополнительные расчеты, которые позволили бы полностью и отдельно учесть доходы, связанные с эксплуатацией месторождений полезных ископаемых, были бы весьма трудоемки, особенно по данным МВФ.

В целом полнота используемых источников, подход к расчету показателей и используемые методы позволяют рассчитывать на получение достоверных результатов.

В части качественных характеристик в каждой из выделенных стран при анализе материалов Обзора «SNG-WOFI» мы обратили пристальное внимание на такие особенности, как состояние вертикальной фискальной несбалансированности, степень налоговой самостоятельности на субнациональном уровне и развитость механизма нормативов отчислений по налоговым доходам. Нам неизвестны работы, в которых данные показатели анализировались бы в комплексе. Несмотря на это, на наш взгляд, эти три признака позволяют в общих чертах достаточно полно выделить соответствующую модель налогово-бюджетных отношений и сопоставить модели налогово-бюджетных систем, сложившиеся в разных странах мира. Поясним, что понимается под этими тремя аспектами налогово-бюджетных систем.

Вертикальная несбалансированность (Vertical Fiscal Imbalance, VFI) представляет собой превышение расходных полномочий над доходными на нижних уровнях бюджетной системы, что обуславливает широкое использование межбюджетных трансфертов, прежде всего на федеральном уровне. В отличие от показателя дотационности, VFI учитывает совершенные заимствования и баланс между полученными и предоставленными межбюджетными трансфертами (1). Данный показатель является одним из критериев устойчивости бюджетной системы, применяемых МВФ [Lledó et al., 2018]. Несмотря на разнообразие подходов к расчету показателя, МВФ использует версию VFI, отраженную в работах [Aldasoro, Seiferling, 2014; Eyraud, Lusinyan, 2013]. Сведения о величине VFI в разрезе стран и уровней бюджетных систем публикуются в базе данных «Fiscal Decentralization».

(1) $\text{VFI=}\frac{Дефицит+\left(Входящиетрансферты-Исходящиетрансферты\right)}{Расходырегионапрямые}.$

Дефицит бюджета (показатель «Дефицит») берется со знаком «+», профицит бюджета – со знаком «–».

Налоговая самостоятельность на субнациональном уровне оценивается как широта полномочий регионов по управлению элементами налогов. Она является одной из ключевых характеристик налогово-бюджетной системы в целом. Неслучайно Р. Бодуэй [Boadway, 2006] описывает этот индикатор как наиболее релевантный показатель децентрализации. В отличие от простого соотношения собственных доходов бюджета на том или ином уровне и совокупных доходов бюджетной системы, индикатор налоговой самостоятельности учитывает полномочия по изменению элементов налогообложения, что создает немало методологических трудностей. Наиболее полной базой данных, содержащей количественные оценки налоговой самостоятельности, насколько нам известно, является база данных ОЭСР «Tax Autonomy Indicators»^[6]. Методологическое руководство к ней размещено на официальном веб-сайте ОЭСР, но мы используем работу Догерти и соавторов [Dougherty, Harding, Reschovsky, 2019], так как в ней дополнительно дается оценка налоговым полномочиям муниципалитетов в США. В отчете ОЭСР используется оригинальная шкала для определения налоговых полномочий на субнациональном уровне (табл. 1), а количественная оценка осуществляется через долю налоговых доходов, формируемых по каждому из полномочий. Выделяются пять основных категорий налоговой автономии. Они ранжированы в порядке убывания от «а» до «е» в зависимости от того, определяет ли правительство региона/муниципалитета налоговую ставку и/или налоговую базу (путем определения налоговых льгот) либо существует механизм распределения налогов по нормативам отчислений.

 

Таблица 1.

Классификация категорий налоговой самостоятельности (автономии) субнациональных органов власти

Полномочия	Категория
Полномочия по ставке и льготам:
полные	a1
по согласованию с верхним уровнем власти	a2
Полномочия по ставке:
полные	b1
верхний уровень власти устанавливает лимиты на изменение ставки	b2
Полномочия по льготам
полные	c
Механизм нормативов отчислений по налоговым доходам:
право самостоятельно определить норматив	d1
право влиять на установление норматива	d2
норматив установлен законодательно на верхнем уровне власти и должен меняться реже, чем один раз в год	d3
норматив устанавливается строго верхним уровнем власти ежегодно	d4
Верхний уровень власти устанавливает ставку и льготы	e
Иные случаи	f

Источник: Tax Autonomy Indicators. OECD. (https://www.oecd.org/tax/federalism/fiscal-decentralisation-database/) (Дата обращения: 22.05.2024; [Dougherty, Harding, Reschovsky, 2019].

 

Нормативы отчислений от налоговых доходов соответствуют доле общих доходов по соответствующему налогу, подлежащих зачислению в соответствующий бюджет. Это альтернативная межбюджетным трансфертам форма перераспределения бюджетных средств. Несмотря на свою распространенность на практике, данные о нормативах отчислений как таковых в международном разрезе, насколько нам известно, в отдельном виде не публикуются, отчасти из-за трудоемкости корректного расчета. В России же они используются сравнительно мало. Ограниченность данных затрудняет проведение сравнительного анализа. Вместе с тем масштаб применения нормативов отчислений в той или иной бюджетной системе можно оценить, основываясь на уже упомянутой базе данных ОЭСР «Tax Autonomy Indicators». Недостаток в определении интенсивности использования нормативов отчислений на основе данных ОЭСР о налоговой самостоятельности состоит в том, что оценка может быть занижена в случае, если субнациональные органы власти имеют широкие налоговые полномочия и при этом распределение доходов осуществляется через нормативы отчислений. Такое характерно для Канады, когда доля налоговых доходов, получаемых через нормативы отчислений, оказывается относительно низкой, так как основной удельный вес налоговых доходов отражается как тот, в отношении которого орган власти обладает полномочиями в сфере установления ставки и льгот.

В целях качественной оценки всех трех свойств налогово-бюджетной системы будем использовать следующие критерии (табл. 2). Первичный анализ данных по рассматриваемым государствам показывает, что они в целом адекватно позволяют сформулировать суждения в рамках сравнительного анализа. При этом данные границы будут применяться вне зависимости от доли налоговых доходов, поступающих в бюджеты субнационального уровня, в совокупных налоговых доходах. Например, налоговая самостоятельность Канады и Мексики будет считаться высокой в силу того, что почти по всем налоговым доходам их региональных бюджетов органы власти имеют полномочия регулировать и ставку, и льготы, хотя доля налоговых доходов бюджетов регионов в данных странах составляет, по данным ОЭСР, 39,8 и 4,5% соответственно.

 

Таблица 2.

Авторская методика качественной оценки параметров налогово-бюджетных систем

Качественная оценка	Вертикальная несбалансированность	Налоговая самостоятельность на субнациональном уровне	Интенсивность использования нормативов отчислений
Высокая	50 и более	70 и более	30 и более
Средняя	30 – 50	40 – 70	10 – 30
Низкая	Менее 30	Менее 40	Менее 10
Единица измерения	В % от прямых расходов бюджета	В % от налоговых доходов на субнациональном уровне

Источник: составлено авторами.

 

Результаты

В России размер государственного сектора в экономике, измеряемый как величина доходов бюджетов бюджетной системы на единицу валового внутреннего продукта (ВВП), довольно высок – 36% ВВП по данным Федерального казначейства и Минфина России или более 40% ВВП по данным МВФ в 2019 г. (табл. 3). По сравнению с 2005 г. он скорее незначительно сократился, хотя данные из разных источников весьма противоречивы. В то же время эти значения примерно соответствуют средним по всем федеративным государствам мира (39,7%) и по нефедеративным государствам, где показатель несколько ниже (37,7%). Величина налоговых поступлений в бюджетную систему Российской Федерации в разрезе трех основных видов налогов – на доходы, заработную плату (труд) и товары и услуги – сравнительно невелика. Между ними в России наблюдается своеобразный паритет, чему способствовало снижение удельного веса налогов на доходы, прибыль и прирост капитала в общей налоговой нагрузке и повышение налогов на заработную плату за 2005–2019 гг. Первое было вызвано опережающим ростом объемов ВВП по сравнению с налоговой базой, а второе – повышением налоговой ставки по страховым взносам в начале 2010-х годов. Поддерживать же налоговую нагрузку по основным видам налогов на сравнительно низком уровне в России становится возможным благодаря высокому уровню прочих доходов, которые отражены в сумме по графам «Рентные доходы» и «Остальные» в табл. 3. Такой же феномен наблюдается, например, для Саудовской Аравии (26,3% ВВП). Таким образом, доходы рентного характера в отчетности МВФ не ограничиваются отражением непосредственно в профильной статье «Rent». В более широкой оценке они отражаются и по другим статьям. По существу же, развитый добывающий сектор во многом является преимуществом налоговой системы Российской Федерации, которое дает возможность снизить налоговую нагрузку на основные факторы производства, прежде всего труд, при этом сохраняя общую величину налогового бремени на уровне, сопоставимом со среднемировыми значениями. Определенный баланс по трем основным видам налогов в России можно оценить положительно. Такого не наблюдается в остальных странах мира. Например, смещение в сторону налогов на доходы наблюдается в Австралии, Канаде и ЮАР, налогов на заработную плату – в Германии, Австрии и Испании, налогов на товары и услуги – в Бразилии, ЮАР и Мексике.

 

Таблица 3.

Структура доходов консолидированных бюджетов стран мира, с учетом страховых взносов, % ВВП

Государство	Всего доходы		Из них:
			налоги на доходы, прибыль и прирост капитала			налоги на заработную плату			налоги на товары и услуги			рентные доходы		остальные
	2005	2019		2005	2019		2005	2019		2005	2019	2005	2019	2005	2019
Россия (по данным МВФ)	39,2	40,9		9,3	8,0		5,1	7,4		7,5	8,2	4,4	6,2	12,8	11,1
Россия (расчеты по данным Федерального казначейства)	39,7	36,0		9,8	8,3		4,2	7,5		8,0	7,7	10,5	7,7	7,2	4,9
Бельгия	48,6	49,3		15,8	15,2		15,3	15,4		12,1	12,4	0,1	0,1	5,2	6,0
Австрия	48,4	49,0		12,1	12,9		17,2	17,8		12,4	12,0	0,1	0,1	6,7	6,3
Германия	42,9	45,8		10,3	12,7		17,5	17,2		10,0	10,0	0,1	0,1	4,9	5,7
Бразилия	…	41,7		…	7,2		…	11,3		…	13,9	…	2,1	…	7,1

Государство	Всего доходы		Из них:
			налоги на доходы, прибыль и прирост капитала			налоги на заработную плату		налоги на товары и услуги		рентные доходы		остальные
	2005	2019		2005	2019	2005	2019	2005	2019	2005	2019	2005	2019
Канада	40,1	41,5		15,6	17,0	5,2	5,4	8,0	7,6	…	…	11,2	11,5
Испания	38,4	38,2		10,4	10,0	12,6	12,9	11,6	10,6	0,0	0,1	3,8	4,6
ЮАР	30,8	34,9		12,6	13,8	0,8	0,9	9,3	10,1	0,0	0,2	8,2	9,8
Австралия	34,9	34,8		16,9	16,9	1,2	1,3	8,9	7,3	0,4	0,8	7,5	8,4
Швейцария	31,6	32,8		11,5	13,1	6,2	6,5	6,3	5,5	0,1	0,1	7,5	7,5
США	30,8	30,1		12,1	11,6	6,7	6,7	4,4	4,1	0,1	0,1	7,5	7,6
Мексика	…	21,0		…	6,9	…	2,8	…	5,9	…	1,9	…	3,5
Индонезия	…	14,3		…	4,9	…	…	…	5,6	…	1,3	…	2,5

Источник: собственные расчеты по данным МВФ (база данных Government Finance Statistics. Revenue), Федерального казначейства (для России).

 

В России до трех четвертей налоговых доходов зачисляется в федеральный бюджет и бюджеты государственных внебюджетных фондов, и одна четверть – в консолидированные бюджеты субъектов Российской Федерации (табл. 4). Данная пропорция распределения налоговых доходов в России свидетельствует об относительно высокой доле регионов в консолидированном бюджете, наравне с Бразилией и Германией, хотя данный показатель все же ниже, чем в Канаде и США. Но найденная пропорция сформировалась без учета части доходов от нефтедобывающего сектора добычи полезных ископаемых – методология МВФ большую часть таких доходов не относит к налоговым, как и методология Федерального казначейства, где, например, таможенные полшины относятся к неналоговым доходам. Тем не менее здесь можно заметить важную негативную тенденцию – снижение доли налоговых доходов на уровне местных бюджетов, несмотря на малый уровень фискальной децентрализации в России на местном уровне еще в 2006 г. Текущий уровень сопоставим с показателями как развивающихся (Индонезия, Мексика), так и развитых федераций (Австралия, Австрия), но намного уступает величине местных доходов в Бразилии, Канаде, Германии, Испании и Швейцарии. По США данные о субнациональных бюджетных системах в базе МВФ отсутствуют, так как не агрегируются на национальном уровне.

 

Таблица 4.

Распределение налоговых доходов с учетом страховых взносов по уровням бюджетной системы стран мира, %

Государство	Федеральный бюджет, с учетом внебюджетных фондов		Региональные бюджеты		Местные бюджеты
	2006 г.	2019 г.	2006 г.	2019 г.	2006 г.	2019 г.
Россия (по данным МВФ)	73,1	73,0	22,3	23,4	4,6	3,6
Россия (расчеты по данным Федерального казначейства и ФНС России)	61,8	69,6	30,8	26,6	6,2	3,9
Австралия	82,5	81,9	14,7	15,0	2,9	3,3
Австрия	94,4	94,4	2,2	2,2	3,4	3,4
Бельгия	86,6	80,7	7,7	13,8	5,6	5,4
Бразилия	…	68,4	…	24,8	…	6,7
Канада	52,5	50,9	38,7	39,4	8,8	9,7
Германия	69,0	67,4	23,3	24,5	7,7	8,1
Индонезия	…	89,3	…	7,4	…	3,3
Мексика	…	94,4	…	4,1	…	1,5
ЮАР	95,7	94,3	0,9	1,0	3,5	4,7
Испания	77,5	75,6	14,4	15,3	8,2	9,1
Швейцария	59,2	59,6	25,1	25,0	15,7	15,4
США	66,0	64,6	33,5	35,0	…	…

Источник: собственные расчеты по данным МВФ (база данных Government Finance Statistics. Revenue), Федерального казначейства и ФНС России (для России)

 

Сравним выборочные данные статистики национальных органов власти ряда государств с рассмотренными ранее данными МВФ. Это укажет на корректность использования разных источников при анализе данных о налогово-бюджетной системе России.

Для структуры налоговой нагрузки можно найти лишь одно большое несоответствие – низкую долю налогов на заработную плату в Канаде, отраженную в национальных данных (табл. 5). Несоответствие может быть связано с особенностями учета страховых взносов в статистических органах Канады и МВФ. Кроме этого, для США и Австрии отражены более высокие значения налогов на товары и услуги по сравнению с данными МВФ. Это может быть связано со сложностью классификации национальных налогов как относящихся к конкретной группе налоговых доходов, применяемой в международной статистике, а также тем, что в части национальной статистки по данным странам нам удалось найти данные только за 2022 г. и 2021 г. При этом низкая доля налогов на заработную плату в Австралии, которая обусловлена системой финансирования социальных статей расходов, встречается в обоих источниках.

 

Таблица 5.

Структура налоговых доходов консолидированных бюджетов стран мира, с учетом страховых взносов, данные национальной статистики, % ВВП

Государство	Всего налоговые доходы	Из них:
		налоги на доходы, прибыль и прирост капитала	налоги на заработную плату	налоги на товары и услуги	остальные
Австралия	25,9	15,6	1,2	6,5	2,5
Канада	37,3	16,8	1,7	8,0	10,8
США	30,1	14,3	6,8	7,2	1,8
Австрия	43,9	14,0	15,9	14,1	–0,1

 

Источник: официальные сайты государственных органов.

Австралия: https://www.abs.gov.au/statistics/economy/government/taxation-revenue-australia/

Канада: https://www150.statcan.gc.ca/t1/tbl1/en/tv.action?pid=1010004001;

 https://www150.statcan.gc.ca/n1/daily-quotidien/231122/t001a-eng.htm#fn02

США: https://www.bea.gov/data/government/receipts-and-expenditures

Австрия: https://www.statistik.at/en/statistics/national-economy-and-public-finance/public-finance/public-finance/tax-revenue

(Для всех дата обращения: 29.05.2024).

Примечание: Австралия и Канада – данные за 2019 фискальный год, США – 2022 г., Австрия – 2021 г.

 

Для пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы мы анализируем федеральные и консолидированные региональные данные (табл. 6). Собранные данные полностью соответствуют данным МВФ: наблюдается высокая доля федерального бюджета для США и Австралии и паритет федерального и регионального уровней для Канады.

Таким образом, данные фискальной статистики национальных органов власти Австралии, Канады, США и Австрии в целом соответствуют данным МВФ. Они могут отличаться на несколько процентных пунктов, но не меняют основных выводов, которые могут быть сделаны на их основе. Вместе с тем легко заметны различия в используемых методологиях и трудности корректного сравнения. Это указывает на предпочтительность анализа данных из разных источников – как национальной статистики, так и международной – для возможности получения более достоверных выводов.

 

Таблица 6.

Распределение налоговых доходов с учетом страховых взносов по уровням бюджетной системы стран мира, данные национальной статистики, % от налоговых доходов

Государство	Федеральный бюджет, с учетом внебюджетных фондов		Региональные бюджеты (включая местные)
	2006 г.	2019 г.	2006 г.	2019 г.
Австралия	82,3	81,4	17,7	18,6
Канада	50,2	50,9	49,8	49,4
США	…	66,4	…	33,6

Источник: официальные сайты государственных органов.

 

Далее осуществим анализ характеристик налогово-бюджетных систем каждого из рассматриваемых государств, основываясь на Обзоре «SNG-WOFI» и данных МВФ и ОЭСР.

Выделим основные характеристики налогово-бюджетных систем мира в Обзоре «SNG-WOFI».

Австралия. Бюджетная система Австралии имеет достаточно высокую степень вертикальной фискальной несбалансированности. Несколько парадоксально, но степень налоговой самостоятельности в ней также высока. Так, весомую часть доходов субнационального правительства формирует децентрализованное перераспределение доходов от косвенного налога на товары и услуги. Для местных органов власти существует только один налог: муниципальные ставки (municipal rates) (аналог налога на имущество). На местном уровне наблюдаются признаки налоговой самостоятельности, так как весьма велика доля налогов в доходах местных бюджетов (39,5%) и достаточно мала доля трансфертов.

Австрия. Бюджетная система Австрии имеет значительную вертикальную фискальную несбалансированность. Как следствие, обязательства субнациональных органов власти в части расходования средств превышают их налоговые полномочия. Межбюджетные трансферты составляют более 70% субнациональных доходов. Подавляющая часть доходов субнациональных бюджетов формируется через механизмы межбюджетного выравнивания (fiscal equalisation), в частности, через механизм налогового распределения (tax sharing arrangement). Муниципалитеты могут взимать муниципальный налог на предпринимательство (Kommunalsteuer, business tax) и налог на имущество (Grundsteuer).

Бельгия. Бюджетная система Бельгии характеризуется сильными бюджетными дисбалансами, когда одновременно наблюдаются высокий уровень децентрализации расходов и крайне централизованное распределение доходов. В региональные бюджеты поступают как налоги с собственной налоговой базой, так и доли от федеральных налогов по нормативам отчислений. Кроме того, у регионов насчитывается 12 собственных налогов. На местном уровне муниципалитеты имеют право устанавливать собственные налоги.

Бразилия. Конституция Бразилии наделяет исключительными доходными полномочиями каждый из трех уровней государственного управления. Налоги на товары и услуги не только взимаются, но и регулируются, прежде всего, через налоговые ставки, на региональном уровне. Штаты также собирают налог на владение автотранспортными средствами. В целом же более половины (60% в 2020 г.) налоговых доходов формируются на субнациональном уровне, и штаты в Бразилии гораздо больше полагаются на налоговые поступления, чем местные органы власти, которые в значительной степени зависят от межбюджетных трансфертов. Межбюджетные трансферты преимущественно являются нецелевыми.

Канада. Бюджетная система Канады известна своей высокой фискальной децентрализацией. На федеральном уровне действует механизм нормативов отчислений по федеральным налоговым доходам. Провинции и территории обладают полномочиями по прямому налогообложению в пределах своей юрисдикции. В частности, они имеют право устанавливать собственный налог на добавленную стоимость и устанавливать его ставки в дополнение к федеральному налогу с продаж, который применяется по всей стране. На региональном уровне правительства имеют право самостоятельно регулировать налоговые полномочия своих муниципалитетов.

Германия. Конституция Германии распределяет наиболее важные виды налогов между Федерацией, землями (Länder) и муниципалитетами. Налоговые поступления в субнациональные бюджеты включают как долевые налоги (по нормативам отчислений), так и налоги из собственных источников. В то же время земли Германии имеют мало полномочий по регулированию поступающих налоговых доходов. Доходы от налога на добавленную стоимость можно считать элементом механизма межбюджетного выравнивания. Традиционно местные бюджеты в большей степени зависят от межбюджетных трансфертов, чем региональные.

Индонезия. Субнациональные правительства в Индонезии имеют крайне низкую налоговую самостоятельность. Они могут устанавливать налоговые ставки в пределах, разрешенных центральным правительством, а их право генерировать собственные доходы ограничено, так как должно соответствовать критериям, установленным центральным правительством.

Мексика. Основным источником доходов субнациональных правительств в Мексике являются межбюджетные трансферты (гранты). Несмотря на высокую вертикальную фискальную несбалансированность, субнациональные органы власти автономны в установлении своих собственных налоговых ставок и баз для налога на имущество, налога на транспортные средства и налога на заработную плату.

ЮАР. Провинции в ЮАР имеют право взимать определенные налоги и пошлины, но их возможности очень ограничены. Основная часть их налоговых поступлений поступает от лицензий на автомобили и налогов на казино. Единственным налогом, который взимают местные органы власти, является налог на имущество. Но местные муниципалитеты в значительной степени автономны в том, что касается ставок, которые могут быть установлены.

Испания. Автономные сообщества в Испании обладают автономией в отношении целого ряда налогов – налога на имущество, налога на наследство и дарение, налога на переводы капитала, налога на азартные игры, акциза на транспортные средства. В настоящее время норматив отчислений для автономных сообществ в Испании равен 50% по НДФЛ (33% до 2009 г.), 50% по НДС, 58% по акцизам на табак, алкоголь и бензин, 100% по налогу на электроэнергию и некоторые виды транспорта. Но, несмотря на реформы, доля налоговых поступлений в доходах регионов Испании по-прежнему значительно ниже, чем доля межбюджетных трансфертов (33,5% против 60,2%).

Швейцария. В модели бюджетного федерализма Швейцарии регионы (кантоны) пользуются широкой автономией, и их полномочия ограничены только федеральной Конституцией. Как кантоны, так и муниципалитеты обладают значительной степенью политической, административной и фискальной видами автономии. На муниципальном же уровне коммуны могут взимать налоги в той мере, в какой они уполномочены на это кантонами.

США. В США создана трехуровневая система субнационального управления, состоящая из правительств штатов, округов и муниципальных органов власти. В Конституции 1787 г. и Билле о правах закреплены основы американской модели федерализма. Она основана на двойном суверенитете федерального правительства и штатов. Штаты обладают широкими полномочиями в проведении бюджетной политики, включая налоговые полномочия (сбор, установление налоговых базы и ставок), а также бюджетные приоритеты в части расходов. Полномочия же местных органов власти полностью зависят от регулирующих документов регионального уровня.

В большинстве государств мира – Канаде, Швейцарии, Бразилии, США, Австралии, Испании, Бельгии, Мексике – налогово-бюджетная система на региональном уровне соответствует установленному критерию оценки налоговой самостоятельности как высокому (табл. 7).

 

Таблица 7.

Доля налоговых доходов региональных бюджетов в разрезе видов налоговых полномочий органа власти, %

Государство	Полномочия по ставке и льготам	Полномочия только по ставке	Иные случаи	Доля налоговых доходов в общих налоговых доходах бюджетной системы	Степень налоговой самостоятельности*
Канада	86,7	0,0	13,3	39,8	Высокая
Россия**	0,0	54,3	45,7	28,3	Средняя
Швейцария	98,0	0,0	2,0	25,6	Высокая
Бразилия	7,2	92,8	0,0	25,1	Высокая
Германия	0,0	4,6	95,4	24,8	Низкая
США	95,2	0,0	4,8	19,1	Высокая
Австралия	100,0	0,0	0,0	16,5	Высокая
Испания	95,9	1,1	3,1	15,2	Высокая

Государство	Полномочия по ставке и льготам	Полномочия только по ставке	Иные случаи	Доля налоговых доходов в общих налоговых доходах бюджетной системы	Степень налоговой самостоятельности*
Бельгия	49,3	46,6	4,1	10,2	Высокая
Мексика	100,0	0,0	0,0	4,5	Высокая
Австрия	46,2	0,0	53,8	1,9	Средняя
Индонезия	…	…	…	…	Низкая***
ЮАР	…	…	…	…	Низкая***

Примечание: ^* – авторская оценка на основе представленных количественных данных; ^** – расчеты авторов по данным Казначейства России; ^*** – оценка только на основе материалов обзора «SNG-WOFI».

Источник: расчеты по данным ОЭСР «Tax Autonomy Indicators».

 

В России наблюдается весьма высокая доля налоговых доходов, зачисляемых в доходы бюджетов субъектов^[7], но лишь для половины соответствующих доходов органы власти регионов имеют какие-либо полномочия по установлению ставки. К таким доходам относятся поступления по налогу на прибыль организаций, налогу по упрощенной системе налогообложения (УСН), торговому сбору, налогу на имущество организации, транспортному налогу и налогу на игорный бизнес. Для остальных же поступлений норматив отчислений установлен централизованно (акцизы и налог на добычу полезных ископаемых) либо на федеральном уровне устанавливаются и ставка, и льготы (налог на доходы физических лиц, налог, взимаемый в связи с применением патентной системы налогообложения, налог на профессиональный доход).

Аналогично, в большом числе государств мира – Швейцарии, США, Германии, Канаде, Испании, Бразилии, Бельгии – органы власти муниципального уровня обладают достаточно внушительным размером налоговых полномочий (табл. 8). В России в части основной доли налоговых доходов местные органы власти не обладают какими-либо полномочиями. Только в отношении налога на имущество физических лиц и земельного налога для муниципалитетов установлены лимиты на изменение ставки, а для акцизов, налога по УСН и единого сельскохозяйственного налога регион ежегодно устанавливает норматив распределения.

 

Таблица 8.

Доля налоговых доходов местных бюджетов в разрезе видов налоговых полномочий органа власти, %

Государство	Полномочия по ставке и льготам	Полномочия только по ставке	Иные случаи	Доля налоговых доходов в общих налоговых доходах бюджетной системы	Степень налоговой самостоятельности*
Швейцария	2,2	97,1	0,7	15,7	Высокая
США	0,0	0,0	100,0	13,4	Высокая**
Германия	0,0	57,1	42,9	8,9	Средняя
Канада	1,5	95,7	2,8	8,7	Высокая
Испания	28,1	50,4	21,5	8,0	Высокая
Бразилия	11,3	88,7	0,0	6,1	Высокая
Бельгия	65,0	34,8	0,2	4,5	Высокая
Россия***	0,0	13,4	86,6	4,0	Низкая
Австралия	100,0	0,0	0,0	3,1	Высокая
Австрия	12,8	13,6	73,6	3,0	Низкая
Мексика	100,0	0,0	0,0	1,8	Высокая
Индонезия	…	…	0,0	…	Низкая****
ЮАР	…	…	0,0	…	Средняя****

Примечание: ^* – авторская оценка на основе представленных количественных данных; ^** – в соответствии с результатами работы Догерти и соавторов [Dougherty, Harding, Reschovsky, 2019]; ^*** – расчеты авторов по данным Казначейства России; ^**** – оценка только на основе материалов обзора «SNG-WOFI».

Источник: расчеты по данным ОЭСР «Tax Autonomy Indicators».

 

Государства весьма равномерно распределены по критерию вертикальной несбалансированности бюджетной системы, при этом она неоднородна на меж- и внутрирегиональном уровнях в рамках одной системы (табл. 9). Как ни странно, в отличие от ситуации на местном уровне, региональная несбалансированность в России достаточно низкая в мировом масштабе. Это объясняется низким агрегированным дефицитом бюджетов субъектов и высоким объемом распределения региональных межбюджетных трансфертов.

 

Таблица 9.

Уровень вертикальной несбалансированности в 2019 г., ед.

Государство	Региональный уровень (Subnational Government)		Внутрирегиональный уровень
	величина	качественная оценка*	величина	качественная оценка*
Мексика	0,80	Высокая	0,75	Высокая
ЮАР	0,70	Высокая	0,34	Средняя
Индонезия	0,68	Высокая	0,80	Высокая
Австрия	0,68	Высокая	0,60	Высокая
Бельгия	0,52	Высокая	0,47	Средняя
Испания	0,44	Средняя	0,18	Низкая
Австралия	0,42	Средняя	0,12	Низкая
Бразилия	0,31	Средняя	0,63	Высокая
США	0,25	Низкая	…	…
Россия	0,20	Низкая	0,50	Высокая
Канада	0,18	Низкая	0,44	Средняя
Швейцария	0,13	Низкая	0,05	Низкая
Германия	0,06	Низкая	0,35	Средняя

Примечание: ^* – авторская оценка на основе представленных количественных данных.

Источник: база данных МВФ «Fiscal Decentralization».

 

Наконец, страны весьма неактивно используют механизм нормативов отчислений от налоговых доходов, а интенсивность их использования примерно одинакова на разных уровнях в рамках одной системы (табл. 10). Исключением является модель Германии, где в форме нормативов перераспределяются основные виды федеральных налогов. В России регионы устанавливают нормативы отчислений от налога по УСН и акцизов для местных бюджетов, что позволяет говорить об относительной популярности данного инструмента.

 

Таблица 10.

Доля налоговых доходов субнациональных бюджетов, формирующихся через использование нормативов отчислений, в 2022 г.

Государство	Региональный уровень (Subnational Government)		Внутрирегиональный уровень
	величина	качественная оценка*	величина	качественная оценка*
Канада	13,3	Средняя	0,0	Низкая
Швейцария	0,0	Низкая	0,0	Низкая
Германия	89,3	Высокая	41,6	Высокая
США	0,0	Низкая	0,0	Низкая
Россия **	9,5	Низкая	17,2	Средняя
Бразилия	0,0	Низкая	0,0	Низкая
Испания	3,0	Низкая	20,5	Средняя
Австралия	0,0	Низкая	0,0	Низкая
Бельгия	3,0	Низкая	0,0	Низкая
Мексика	0,0	Низкая	0,0	Низкая
Австрия	6,6	Низкая	1,1	Низкая
Индонезия	…	Низкая***	…	Низкая***
ЮАР	…	Низкая***	…	Низкая***

Примечание: ^* – авторская оценка на основе представленных количественных данных; ^** – расчеты авторов по данным Казначейства России; ^*** – оценка только на основе материалов обзора «SNG-WOFI». Оценка по России – авторские расчеты.

Источник: расчеты по данным ОЭСР «Tax Autonomy Indicators».

 

Обсуждение

По итогам анализа можно подытожить выявленные особенности бюджетных систем стран мира (табл. 11).

Во-первых, федерации весьма неоднородны по уровню вертикальной несбалансированности. Причем ситуация на региональном и внутрирегиональном уровнях в каждой системе значительно отличается. Для России характерна низкая несбалансированность на региональном и высокая – на внутрирегиональном уровнях.

Во-вторых, налоговые полномочия на субнациональном уровне в большинстве стран весьма значимые, и если они высокие, то использование нормативов отчислений, как правило, низкое. Исключение составляют Россия, Австрия, Индонезия и ЮАР, где для обоих показателей значение весьма низкое.

В-третьих, механизм нормативов отчислений в целом пока не получил общего признания ни на одном из уровней бюджетных систем. Он ярко выражен лишь в Германии, где по всем крупным налоговым доходам используются нормативы. В Испании данные ОЭСР не подтверждают тезис о широком использовании нормативов. В России интенсивность нормативов на местном уровне можно оценить как «среднюю».

Характеристики налогово-бюджетной системы России во многом уникальны, но в наибольшей степени она схожа с системой Австрии – с низкой налоговой самостоятельностью и высокой местной несбалансированностью. Есть также общие черты с моделями Индонезии и ЮАР. Хотя на субнациональном уровне формируется весомая доля налоговых доходов, модель России сильно отличается от моделей государств с большой площадью территории и разнообразием регионов, таких как Канада, Германия, США, Бразилия, где выше налоговая самостоятельность на уровне регионов и муниципалитетов и ниже несбалансированность на уровне муниципалитетов.

 

Таблица 11.

Сравнительный анализ налогово-бюджетных систем мира

Государство	Региональный уровень			Внутрирегиональный уровень
	вертикальная несбалансированность	налоговая самостоятельность	использование нормативов отчислений	вертикальная несбалансированность	налоговая самостоятельность	использование нормативов отчислений	Справочно: доля налоговых доходов субнациональных бюджетов в налоговых доходах бюджетной системы*
Канада	Низкая	Высокая	Средняя	Средняя	Высокая	Низкая	48,5
Швейцария	Низкая	Высокая	Низкая	Низкая	Высокая	Низкая	41,3
Германия	Низкая	Низкая	Высокая	Средняя	Средняя	Высокая	33,7
США	Низкая	Высокая	Низкая	…	Высокая	Низкая	32,5
Россия	Низкая	Средняя	Низкая	Высокая	Низкая	Средняя	32,3
Бразилия	Средняя	Высокая	Низкая	Высокая	Высокая	Низкая	31,2
Испания	Средняя	Высокая	Низкая	Низкая	Высокая	Средняя	23,2
Австралия	Средняя	Высокая	Низкая	Низкая	Высокая	Низкая	19,6

Государство	Региональный уровень			Внутрирегиональный уровень
	вертикальная несбалансированность	налоговая самостоятельность	использование нормативов отчислений	вертикальная несбалансированность	налоговая самостоятельность	использование нормативов отчислений	Справочно: доля налоговых доходов субнациональных бюджетов в налоговых доходах бюджетной системы*
Бельгия	Высокая	Высокая	Низкая	Средняя	Высокая	Низкая	14,8
Мексика	Высокая	Высокая	Низкая	Высокая	Высокая	Низкая	6,3
Австрия	Высокая	Средняя	Низкая	Высокая	Низкая	Низкая	4,9
Индонезия	Высокая	Низкая	Низкая	Высокая	Низкая	Низкая	…
ЮАР	Высокая	Низкая	Низкая	Средняя	Низкая	Низкая	…

Примечание: ^* – по данным ОЭСР за 2022 г., для России – расчеты авторов.

Источник: оценка авторов по данным МВФ («Fiscal Decentralization»), ОЭСР «Tax Autonomy Indicators», собрано на основе табл. 7–10.

 

Опираясь на сведения из табл. 11, можно сформулировать также более общие выводы. На практике не наблюдается существование одновременно ни высоких, ни низких уровней вертикальной несбалансированности, налоговой самостоятельности на субнациональном уровне и интенсивности использования нормативов отчислений. Теоретически ситуация одновременно низких уровней по всем трем показателям возможна, особенно на региональном уровне, когда низкая несбалансированность в случае выделения большого объема межбюджетных трансфертов местным бюджетам сочетается с централизованным установлением элементов налогообложения на субнациональном уровне, а перераспределение осуществляется преимущественно в форме федеральных трансфертов. Но одновременно высоких уровней по всем трем показателям быть не может в силу методики качественной оценки налоговой самостоятельности и интенсивности использования нормативов, когда развитие и использование либо только одного, либо только другого может быть оценено как «высокое». Это несколько напоминает известную трилемму денежно-кредитной политики, когда на практике возможны лишь два направления из трех: фиксированный обменный курс, свобода движения капитала и независимая денежно-кредитная политика (см., например: [Моисеев, 2016]). В то же время возможно соблюдение низкой вертикальной несбалансированности и малых субнациональных налоговых полномочий, о чем показывает пример Германии. Единственный путь наполнения доходов бюджетов в такой ситуации заключается в широком использовании нормативов отчислений.

Полученные результаты согласуются с предыдущими [Тимушев, Михайлова, 2021], согласно которым степень вертикальной фискальной несбалансированности в России неоднозначная – высокая во внутрирегиональных межбюджетных отношениях, но относительно небольшая – по линии «федерация-регион». Такое положение связано с высоким объемом перераспределения внутри регионов и относительно небольшим – на федеральном уровне. В то же время регионы и муниципальные образования России обладают низкой степенью налоговой самостоятельности. Наконец, нормативы отчислений используются, но их потенциал остается нереализованным. На федеральном уровне нормативы отчислений в России используются весьма слабо, в основном в части акцизов. На региональном уровне органы государственной власти субъектов Российской Федерации вправе передавать часть своих налоговых доходов в форме нормативов отчислений, но делают это неохотно, и наблюдается тенденция уменьшения числа регионов с соответствующими нормативами. Это особенно болезненно для крупных региональных центров [Печенская, 2019] и все более – для формирующихся агломераций [Кожевников, Ворошилов, 2024].

Выводы

Научная значимость проведенного исследования заключается в выявлении основных особенностей и тенденций в налогово-бюджетной системе Российский Федерации в результате комплексного анализа структуры налоговых доходов и их распределения, налоговой самостоятельности, вертикальной несбалансированности и интенсивности использования нормативов отчислений от налоговых доходов. Результаты анализа помещены в общемировой контекст развития налогово-бюджетных систем.

В исследовании использованы как данные Федерального казначейства, ФНС России и Минфина России, так и международных организаций, таких как МВФ, ОЭСР и «Объединенные города и местные власти» (United Cities and Local Governments, UCLG). Учтены несоответствия методологий учета в России, некоторых государствах мира и на уровне международных организаций. В дополнение к количественным данным осуществлен анализ качественных характеристик налогово-бюджетных систем стран мира. Предложены количественные критерии для качественной оценки вертикальной несбалансированности, налоговой самостоятельности на субнациональном уровне и интенсивности использования нормативов отчислений от налоговых доходов, применимые в международном анализе. Рассмотрены несколько уровней межбюджетных отношений – на уровне «федерация-регион» (региональный) и внутрирегиональный. Такой комплексный подход к сбору и обработке данных позволяет сблизить массив первичных данных, получить более сбалансированную картину и достоверные выводы. Это позволило дать более полную характеристику налогово-бюджетным системам, когда значения показателей различаются на разных уровнях внутри одной системы. Новизна исследования обусловлена тем, что анализ зарубежного опыта не получил пока того внимания, которого он заслуживает.

Выявлена закономерность, которая отражается в практике налогово-бюджетных отношений всех стран мира: нельзя иметь одновременно высокие уровни всех трех показателей – степени вертикальной несбалансированности, налоговой самостоятельности на субнациональном уровне и масштабов использования нормативов отчислений. Одновременно низкие значения по всем трем показателям возможны на региональном уровне, но на практике не наблюдаются.

В России сложилась модель налогово-бюджетных отношений с низкой налоговой самостоятельностью на субнациональном уровне, слабой развитостью инструмента нормативов отчислений в целом и высокой несбалансированностью на внутрирегиональном уровне. Она во многом схожа с системой Австрии, в меньшей степени – с моделями Индонезии и ЮАР. Но ее уникальность состоит в том, что количественный уровень децентрализации и вертикальная несбалансированность на федеральном уровне в России сопоставимы с мировыми федерациями. Однако оценка децентрализации может быть завышена в силу высоких рентных доходов и особенностей методологии их учета (обычно относимых в состав неналоговых). Установлено, что развитый добывающий сектор во многом является преимуществом налогово-бюджетной системы России, которое дает возможность снизить налоговую нагрузку на основные факторы производства, прежде всего труд, при этом сохраняя общую величину налогового бремени на уровне, сопоставимом со среднемировыми значениями. Определенным преимуществом российской модели налогово-бюджетных отношений можно считать баланс по трем основным видам налогов – на доходы, труд и товары и услуги.

По итогам исследования можно сформулировать и некоторые направления повышения эффективности бюджетной системы Российской Федерации. В частности, нами установлен низкий и снижающийся объем налоговых доходов на уровне местных бюджетов. Хотя текущие значения в общемировом контексте не уникальны, отрыв от развитых федераций, и даже Бразилии, увеличивается. Так как налогово-бюджетные системы других стран используют положительный потенциал разумной децентрализации, на федеральном уровне в России следует сформировать механизм, затрагивающий интересы региональных органов власти и побуждающий их увеличивать размер налоговых доходов бюджетов муниципальных образований – прежде всего через передачу налоговых доходов по нормативам отчислений.

 

^[1] См.: https://minfin.gov.ru/ru/statistics/ (дата обращения: 05.12.2023).

^[2] См.: https://data.imf.org/ (дата обращения: 16.10.2023).

^[3] Government Finance Statistics Manual 2014. Washington, D.C.: International Monetary Fund, 2014. (https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/2014/gfsfinal.pdfc) (Дата обращения: 05.12.2023).

^[4] 2022 Country Profiles of the World Observatory on Subnational Government Finance and Investment. OECD/UCLG, 2022. (https://www.sng-wofi.org/country-profiles/) (Дата обращения: 16.10.2023).

^[5] Tax Autonomy Indicators. OECD Fiscal Decentralisation Database. OECD. (https://www.oecd.org/ tax/federalism/fiscal-decentralisation-database/) (Дата обращения: 22.05.2024).

^[6] Tax Autonomy Indicators. OECD. (https://www.oecd.org/tax/federalism/fiscal-decentralisation-database/) (Дата обращения: 22.05.2024).

^[7] Для стран мира, кроме России, мы используем «готовые» данные ОЭСР. Налоговые доходы не учитывают социальные взносы.

About the authors

Evgeny N. Timushev

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Author for correspondence.
Email: timushev-en@ranepa.ru

к.э.н., с.н.с., Центр региональной политики, Институт прикладных экономических исследований, Институт социально-экономических и энергетических проблем Севера ФИЦ Коми НЦ УрО РАН

Russian Federation, 84, bld.9, Vernadskogo prospect, Moscow, 119571

Anna A. Mikhaylova

Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration

Email: aam@irof.ru

к.э.н., доцент, ведущий научный сотрудник, Центр региональной политики, Институт прикладных экономических исследований

Russian Federation, 84, bld.9, Vernadskogo prospect, Moscow, 119571

References

Supplementary files