Анализ методов индексации пенсий с целью достижения благополучия старших поколений

Полный текст

Введение

Актуальность исследования обусловлена тем, что российская система пенсионного обеспечения является как одним из самых сложных объектов государственного регулирования как по растущему многообразию и значительности расходных социальных обязательств государственного бюджета, так и по усилению негативного влияния факторов, определяющих условия взаимодействия участников и эффективность всей государственной пенсионной системы. Методы государственного регулирования такой системы несмотря на многообразие должны быть направлены на достижение главной цели - благополучия пенсионеров, и в первую очередь – сокращение их бедности.

Государственное регулирование развитием пенсионной системы осуществляется как в рамках стратегического (долгосрочного) прогнозирования, так и в рамках текущего бюджетно-планового цикла. В условиях возрастания демографических и макроэкономических рисков возрастает потребность в совершенствовании методов нивелирования рисков выполнения государственных пенсионных обязательств, в первую очередь - на текущий бюджетно-плановый период. Среди них одним из самых сложных и актуально-значимых является индексация страховых видов пенсий.  

Актуальность исследования обусловлена возрастающим уровнем ответственности и государства за уровень жизни пенсионеров. Объектом исследования являются методы индексации размера страховых пенсий. Предметом исследования является государственное пенсионное страхование в части реализации базового принципа поддержания адекватности размера пенсии. Основная цель исследования заключается в выявлении причин и обосновании условий сокращения бедности пенсионеров путем индексации размеров назначенных пенсий. Научная гипотеза исследования направлена на обоснование индексационной политики, исходя из требования достижения целевых параметров Стратегии долгосрочного развития государственной пенсионной системы РФ по сокращению бедности застрахованных лиц и сохранения адекватности размера страховой пенсии утраченному заработку (коэффициент замещения).

 В работе выявлено, что среди методов солидарного перераспределения и субсидиарной ответственности индексация размера пенсии является наиболее оперативным инструментом государственного регулирования уровня жизни пенсионеров. В исследовании на основании методов актуарно-статистического анализа и прогнозирования рассмотрены факторы и условия различных методов повышения пенсий для решения конкретных макроэкономических и социальных задач. Новизна исследования заключается в обосновании параметрических критериев индексации с позиций сохранения пенсионных прав застрахованных лиц в соответствии с национальными приоритетами социально-экономического развития¹.   

 Теоретические проблемы индексации пенсий

Индексация пенсий является наиболее социально-значимой составляющей государственной пенсионной политики, поскольку представляет собой нормативно-правовой инструмент оперативной реализации социальных гарантий государства. Однако, для этого индексация должна выполнять взаимодополняющий комплекс функций: поддержания адекватности страховой пенсии сформированным пенсионным правам, сохранения покупательной способности размера пенсии, конституционной гарантии минимального уровня потребления, а также инструмент бюджетного регулирования долгосрочной устойчивости пенсионной системы (таблица 1).

Таблица 1  

Показатели реализации страховых принципов индексационной политики

Table 1

Indicators of the Implementation of Insurance Principles of Indexation Policy

Источник: составлено автором.

В современной практике порядок индексации ориентирован на приоритетное выполнение только части из выделенных функций: поддержание гарантии минимального уровня потребления пенсионеров и финансовой устойчивости бюджета пенсионной системы. Вопросы адекватности пенсионных выплат до недавнего времени рассматривались только в контексте первоначально назначенной пенсии, в то время как риски роста бедности пенсионеров возрастают по мере увеличения возраста получателя в связи с инфляционным обесцениванием его пенсионных прав и увеличением неравенства доходов трудоспособного и нетрудоспособного поколений. Для решения проблемы в международной практике и предназначен механизм индексации назначенной пенсии.

Влияние механизма индексации ежегодно увеличивается в связи с увеличением продолжительности жизни и, соответственно, периодом пребывания на пенсии. Как отмечено в аналитическом докладе «Pension at glance 2023», «последовательное применение правил индексации является ключом к укреплению доверия к пенсиям»².

Вопросам индексации посвящено немного научных исследований, которые рассматривают индексацию в комплексе вопросов пенсионного обеспечения как один из базовых элементов национальной пенсионной программы. Однако, методологические подходы к формированию нормативного механизма индексации различаются. Например, в аналитических материалах экспертов МАСО и МОТ методы индексации ориентированы на экономические интересы застрахованных лиц³,  в то время как глобальные финансовые кризисы добавили аргументации сторонникам регулирования индексации в интересах бюджетной обеспеченности пенсионных обязательств⁴ [1-11]. Недооцененность функции индексации в решении проблем государственного пенсионного обеспечения наблюдается не только в научных, но и в прикладных исследованиях. На сегодняшний день отсутствуют чётко сформулированные теоретические и обоснованные методические принципы построения индексационной политики, в том числе с учётом возрастающих макроэкономических вызовов. Автору наиболее близка позиция исследования «Новый взгляд на индексацию пенсий – нормативы и правовые стандарты», где обоснованы функции индексации исходя из непосредственной увязки с соответствующим видом пенсий, необходимости определения её количественных параметров для сохранения накопленных пенсионных прав и нивелирования зависимости от внешних макроэкономических, демографических и проч. конъюнктурных изменений [12].

Экономический механизм индексации страховых пенсий является неотъемлемым элементом регулирования солидарно-страхо вой пенсионной системы, поскольку должен обеспечивать сохранность пенсионных прав застрахованных лиц в условиях макроэкономических, демографических, социально-политических рисков, которые могут нанести ущерб сформированным пенсионным правам в период их реализации [3; 13].

Однако, практика развития пенсионной системы в условиях рыночных отношений показала, что несмотря на неоднократные эксперименты с индексацией, до сих пор не обеспечивается выполнение её основной институциональной функции – сохранение пенсионных прав застрахованного лица в течение всего пенсионного периода. 

Значение научного анализа проблем индексации обусловлено очередной корректировкой её экономического механизма, которая намечена на следующий бюджетный период 2025-2027 гг., во-первых, и во-вторых, - попыткой решения связанной с первой не менее «застарелой» и не менее значимой для общества проблемы – обеспечение страховых пенсионных прав работающих пенсионеров⁵ [1; 2].

Проблемы научного обоснования эффективных методов индексации государственных пенсионных обязательств в виде страховых пенсий и выбора источника финансирования обусловлены не только многоукладностью российской пенсионной системы, но, в большей степени, её всё более глубокой интеграцией в консолидированную бюджетную систему страны, а также возрастающим влиянием глобальных рисков (демографических, макроэкономических, социально-политических и др.)⁶

Размер и условия индексации страховых пенсий в институциональном контексте являются главным связующим звеном между поколением трудоспособного и нетрудоспособного населения, поскольку должны обеспечивать выполнение базовой функции солидарного перераспределения пенсионных прав между поколениями с целью сохранения адекватности уровня страховой пенсии (в нетрудоспособный период жизни) размеру страхуемого заработка (в трудоспособный период). Поэтому на всех этапах рыночной настройки экономики индексация занимает важное место не только в бюджете пенсионной системы, но и в государственной бюджетной политике⁷. 

Однако, до сих пор не сформировано консолидированной позиции ни по экономической сущности индексационной политики, ни по её параметрическим характеристикам⁸ [1; 9; 14-16].

Закономерно, что отсутствие научного обоснования отражается в практических решениях органов управления, которые вынуждены предпринимать оперативные действия в ответ на актуальные запросы общества и глобальные вызовы как планово-бюджетного, так и долгосрочного стратегического характера. Так, в стратегических решениях индексационная политика рассматривается как составной элемент бюджетной системы в форме дополнительной «нагрузки» на госбюджет⁹, исходя из теоретической аргументации либеральной модели социально-экономического развития России до 2020 г. [15; 16]. Аналогичную позицию разделяют эксперты [14; 17-19], которые основное внимание уделяют зависимости финансового обеспечения пенсионных систем от «негативной» демографической динамики. Альтернативная позиция отражена  в материалах экспертов Международной ассоциации социального обеспечения (МАСО), Международной организации труда (МОТ), Организации экономического и социального развития (ОЭСР), Всемирного банка (ВБ) и Европейской комиссии (ЕК), которые  рассматривают актуализацию размера пенсии в контексте солидарно-страхового перераспределения финансовых обязательств между поколениями с учётом макроэкономических и демографических рисков¹⁰.

Анализ научных публикаций показывает, что несмотря на значимость института индексации государственных пенсий, в современной солидарно-страховой пенсионной системе методологическому обоснованию её экономического механизма уделяется недостаточно внимания ни в научных работах, ни в стратегических и программных документах. При этом прослеживаются противоречивые оценки как институциональной сущности индексации, так и её параметрического влияния на функционирование различных элементов государственной пенсионной системы в целом. 

Наиболее распространено представление экономической функции индексации как метода регулирования, точнее, сокращения государственных пенсионных обязательств с целью преодоления «негативных демографических процессов», обусловленных старением населения и ростом нагрузки на экономику [14; 20]. Немногочисленные исследования посвящены в основном анализу международной практики и обоснованию наиболее распространенных методов индексации: индексации по инфляции, по темпу роста зарплаты, по приросту доходов бюджета [15; 16-18].  

Даже в Стратегии долгосрочного развития государственной пенсионной системы (Стратегия - 2030) упоминание «индексации» только в контексте «оптимизации» её регулирования¹¹. Причём это «регулирование обязательств пенсионной системы» должно исходить из требования соответствия её «текущим доходам». В целях реализации этого механизма регулирования в течение 10 лет прослеживается многообразие всех известных в мировой практике методов индексации: по уровню инфляции за прошедший бюджетный год, по уровню «запланированного» в бюджете размера ИПЦ, по темпу роста доходов и т.п., а также по решению органов государственной власти как в форме повышающего коэффициента конкретных видов пенсий или частей страховых пенсий, так и в форме фиксированных выплат и  дифференцированных  целевых доплат. Однако, во всех методах индексации не прослеживается задача по выполнению базовой функции индексации по сохранению адекватности размера страховой пенсии сформированным пенсионным правам [3].

Методологические проблемы индексации страховых пенсий для достижения целевых показателей благополучия пенсионеров

Российская практика построения модели индексации государственных пенсионных обязательств всё ещё носит экспериментальный характер, сопровождающийся систематическим пересмотром нормативно-правового регулирования. Закономерным результатом является «исчезновение» (исключение) самого понятия индексация страховых пенсий из нормативно-законодательных актов, а организационно-экономический механизм повышения размера назначенных пенсий предоставлено осуществлять в процессе формирования бюджетных проектировок по «остаточному принципу» в форме и с учётом текущих финансовых условий.

При этом изменения индексационной политики имеют, как правило, конъюнктурный характер, отражающий сиюминутные потребности сбалансированности госбюджета в зависимости от текущей социально-политической ситуации. В текущий планово-бюджетный период наметились принципиальные изменения в политике индексации страховых пенсий по причине роста накопившихся негативных социальных тенденций снижения уровня жизни пенсионеров и роста экономического неравенства между работающими и неработающими пенсионерами (Рисунок 1)

Рисунок 1. Динамика соотношения среднего размера страховой пенсии по старости со средним размером начисленной заработной платы, %

Источник: составлено автором на основе данных Росстата¹².

Наиболее характерным примером многообразия методов индексации являются бюджетные проектировки СФР и Федерального бюджета на 2025-2027гг.¹³  Рассмотрим основные параметры индексационной политики СФР.

Таблица   2    

Основные параметры индексации (повышения) пенсий, пособий, компенсаций и других социальных выплат на 2025 - 2027 гг.

Table 2

Main Parameters of Indexation (Increase) of Pensions, Allowances, Compensations and Other Social Benefits for 2025-2027

__________________

* Установлен в соответствии с Федеральным законом № 350-ФЗ от 03.10.2018 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий» (с учётом подготовленных изменений).

Источник: составлено автором по данным пояснительной записки к проекту федерального закона № 727321-8 «О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов»[14].

Современный экономический механизм индексации страховых пенсий постоянно трансформировался в непосредственной связи с трансформацией условий формирования пенсионных прав застрахованных лиц. Наиболее радикальные изменения были связаны с институциональной реформой «пенсионной формулы», которая позволяет конвертировать денежное выражение пенсионных прав в относительную форму «индивидуальных пенсионных коэффициентов» (ИПК), и получила название «балльной». Это позволяет осуществлять индексацию покупательной способности назначенной страховой пенсии путем повышения размера ИПК в зависимости от действующего нормативного порядка.

Одновременно с изменением экономического механизма индексации страховой пенсии изменен порядок повышения «фиксированной выплаты» к ней. Так, с 2015 года фиксированная выплата подлежит индексации только по уровню инфляции за предыдущий год. Результатом изменения порядка индексации фиксированной выплаты является отставание темпов её роста от страховой пенсии.

В Федеральном законе № 400-ФЗ от 28.12.2013 «О страховых пенсиях»¹⁵ предусмотрена возможность проведения «дополнительной» индексации фиксированной выплаты с 1 апреля по решению Правительства РФ, но такая индексации за период 2015-2024 гг. проводилась в 2022 году, когда все выплаты были дополнительно проиндексированы с 1 июня на 10%.

При этом порядок индексации страховой пенсии в период 2015-2024 гг. пересматривался дважды. Изначально реформой 2015 года был предусмотрен новый порядок индексации страховой пенсии с 1 апреля по темпу роста стоимости пенсионного коэффициента. Актуальная стоимость пенсионного коэффициента должна была определяться исходя из изменения доходов Фонда и суммы индивидуальных пенсионных коэффициентов получателей страховых пенсий (ИПК).

С 2019 года порядок индексации страховой пенсии был изменён на период до 2025 года с целью «обеспечить индексацию размеров пенсий выше уровня инфляции в соответствии с Указом Президента РФ № 204 от 07.05.2018 г. «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».¹⁶ В период 2019 - 2024 гг. страховые пенсии должны были корректироваться ежегодно с 1 января в соответствии с ростом стоимости пенсионного коэффициента (СПК). Размеры СПК и фиксированной выплаты были жёстко зафиксированы в натуральном выражении и подлежали ежегодному пересмотру в соответствии с установленными размерами. За период 2015-2024 гг. страховые пенсии дважды индексировались за год: в 2017 году на 0,4% и 2022 г. на 10%, а  с 2016 года отменена индексация пенсий работающих пенсионеров и введены ограничения на максимальное количество заработанных после выхода на пенсию ИПК, учитываемое при перерасчёте их пенсий в размере 3,0 ИПК вместо 10,0 ИПК.

Итогом рассмотренного изменения индексационной политики является всё более значительное отставание среднего размера страховой пенсии относительно уровня средней зарплаты для всех основных категорий получателей страховых пенсий, что наиболее наглядно отражается в динамике показателя «солидарный коэффициент замещения» [2; 3]. Солидарный коэффициент замещения средней страховой пенсии по старости снизился с 37,7% в 2015 году до 29,9% в 2023 году, а для неработающих пенсионеров – с 35,5% в 2015 году до 31,3% в 2023 году. Таким образом, выявленная тенденция ставит под угрозу достижение целевого ориентира в 40% по данному показателю к 2030 г. даже для ограниченной категории неработающих пенсионеров (рисунок 2).

Динамика соотношения страховой пенсии по старости и прожиточного минимума пенсионеров (ПМП), представленная на рисунке 2, складывалась более благоприятно. Средний размер страховой пенсии по старости по всем получателям увеличился на 18% со 163% ПМП в 2016 году до 181% ПМП в 2023 году, для неработающих – со 161% ПМП в 2016 году до 190% ПМП в 2023 году. Однако, достигнутые значения намного ниже установленного целевого ориентира в 2,5-3 ПМП.

Рисунок 2. Соотношение среднего размера страховой пенсии по старости с ПМП, в %

Источник: составлено автором на основе данных СФР[17].

Из всего комплекса институциональных и параметрических проблем индексации и социально-экономических последствий наиболее острыми являются негативные последствия для работающих пенсионеров, которые на бюджетный период решаются лишь частично.

Индексация страховой пенсии представляет собой экономический механизм осовременивания размера пенсии и поддержания её покупательной способности. Современные методы индексации усложняются в связи с необходимостью не только поддерживать уровень жизни пенсионеров, но и реализации страховых принципов. При этом функциональная значимость индексации существенно возрастает, поскольку индексация — это экономический механизм, обеспечивающий сохранение эквивалента пенсионных прав застрахованных лиц в течение всего страхового периода. Уровень материального обеспечения застрахованных лиц при наступлении страхового случая (возникновения права на пенсию) благодаря механизму индексации должен быть полностью защищён от инфляционного обесценивания [2; 3].

На сегодняшний день экономический механизм индексации пенсии не предусматривает взаимозависимость от страховой пенсионной формулы и устанавливается в процессе бюджетного планирования исходя из макроэкономических параметров госбюджета. При этом размер индексации не гарантирует сохранности и адекватности пенсионных прав. Например, при низкой для России инфляции (ИПЦ) – ниже 6% в год – индексация в течение года не осуществлялась, а проводилась только в феврале следующего года. Также, если в течение полугодия, приходящегося на 2-3 кварталы, темпы инфляции достигли вышеуказанных 6%, то пенсионерам приходится ждать индексации до февраля.

Индексация пенсий по инфляции учитывает рост индекса потребительских цен, а не индекса цен тех товаров и услуг, которые входят в потребительскую корзину пенсионеров (таблица 3).

В результате отрыва размера индексации от роста средней заработной платы произошли необратимые деформации солидарно-страховой сущности рыночно-трудовой модели пенсионного страхования, которая наглядно отразилась в параметрических характеристиках государственной пенсионной системы, как в динамике «солидарного коэффициента замещения» (соотношение пенсии с заработной платой), так и «показателе бедности» пенсионеров (соотношение пенсии с прожиточным минимумом пенсионеров).   

Таблица 3

Динамика индексации страховых пенсий

Table 3

Dynamics of Indexation of Insurance Pensions

Источник: расчёты автора по данным Росстата[18].

Анализ наглядно отражает, что в течение ряда лет индексация производилась исходя из учёта динамики инфляции, причём с отставанием от темпов ее роста на несколько месяцев. В условиях рыночной волатильности потребительских цен такой механизм осовременивания пенсионных обязательств не мог обеспечивать даже номинальный уровень сформированных пенсионных прав.

 Анализ данных и методов индексации страховых пенсий 

В Стратегии долгосрочного развития государственной пенсионной системы РФ до 2030 г. (Стратегия 2030)¹⁹ «страховая» концепция реформирования пенсионной системы включает в себя конструктивную модель оптимизации механизма индексации пенсий на основе институциональных страховых принципов для перманентного поддержания уровня адекватности размера пенсии индивидуально-сформированным пенсионным правам. При этом финансовая модель индексации страховых пенсий учитывает структуру современной страховой пенсии, которая включает в себя не только собственно страховой размер пенсии, который исчисляется исходя из суммы баллов и стоимости ИПК, но и фиксированную выплату к страховой пенсии и накопительную пенсию.

Составные элементы современной страховой пенсии выполняют разные функции, которые должны иметь различный порядок индексации в соответствии с источниками их финансового обеспечения.  Так, страховая пенсия должна актуализироваться исходя из объёма прироста страховых поступлений в доходную часть пенсионного бюджета. В то время как фиксированная выплата должна увеличиваться с учётом объёма трансфертных поступлений федерального бюджета на выполнение социальных обязательств перед пенсионерами. В свою очередь накопительная пенсия индексируется исходя из инвестиционной доходности, полученной страховщиком.

Исходя из отмеченных принципов действующий порядок индексации «фиксированной выплаты» остаётся аналогичным «фиксированному базовому размеру»: с 1 февраля увеличивается на индекс потребительских цен, с 1 апреля в зависимости от роста доходов СФР. Повышение размера страховой пенсии должно производиться не путём индексации, а путём её  корректировки в связи с увеличением стоимости пенсионного коэффициента (ИПК)  с 1 февраля – исходя из роста потребительских цен за прошедший год, и с 1 апреля – в зависимости от прироста объёма поступлений страховых взносов на страховую пенсию и трансфертов из федерального бюджета в расчёте на 1 пенсионера. Если эта величина превысит стоимость пенсионного коэффициента, установленную на 1 февраля, то с 1 апреля производится увеличение размера страховой пенсии на указанную разницу (таблица 4).

Справочно: Основные принципы действующего механизма индексации страховых пенсий сформированы нормами Федерального закона № 400-ФЗ от 28.12.2013 «О страховых пенсиях», хотя за прошедший десятилетний период неоднократно изменялись.

Так, напомним, что расходные обязательства на выплату страховых пенсий на 2015 год определены с учётом увеличения стоимости пенсионного коэффициента (СПК) с 1 февраля 2015 года на 7,5% (на индекс роста потребительских цен за 2014 год) и установлением его с 1 апреля 2015 года в размере, равном 68 руб. 91 коп. (СПК на 1 января 2015 года установлена в размере, равном 64 руб. 10 коп.).

Расходные обязательства на выплату страховых пенсий на 2016 и на 2017 годы определены с учётом индексации СПК с 1 февраля 2016 года на 5,5% (на индекс роста потребительских цен за 2015 год) и установлением его с 1 апреля 2016 года в размере, равном 72 руб. 70 коп., с 1 февраля 2017 года на 4,5% (на индекс роста потребительских цен за 2016 год) и определением его с 1 апреля 2017 года в размере, равном 76 рублям 50 копейкам (табл.4).

Таблица 4

Основные макроэкономические параметры обоснования индексации на планово-бюджетный период, %

Table 4

Main Macroeconomic Parameters Justifying Indexation for the Planning and Budget Period, %

*Размер ПМП за 2013 год - 5998 руб.

Источник: расчёты автора по данным Росстата и СФР[20].

 Таким образом, страховая пенсия и фиксированная выплата к ней увеличиваются разными темпами (таблица 5). При этом, однако, не было учтено, что снижение доли «фиксированной выплаты» в размере страховой пенсии неизбежно негативно отразится на размере коэффициента замещения как целевого показателя эффективности государственной пенсионной системы.

Таблица 5

Социальные результаты перехода на индексацию по инфляции

Table 5

Social Results of the Transition to Inflation Indexing

*с 2015 г. страховая пенсия и фиксированная выплата к ней)

Источник: расчёты автора по данным Росстата и СФР[21].

 Главным риском действующего механизма индексации страховой пенсии, финансируемой на солидарно-распределительной основе, является его зависимость от темпов роста доходов СФР. С одной стороны, это позволяет ограничить темпы роста пенсий, с другой – рост пенсий начинает существенно отставать от роста заработной платы. Учитывая, что соотношение работающих и пенсионеров уменьшается в настоящее время и в долгосрочной перспективе, именно эта тенденция будет определять индексацию пенсий, решить задачу повышения коэффициента будет весьма проблематично. На сегодняшний день индексация ведет к отставанию роста покупательной способности пенсии от фактического роста потребительской цены. Таким образом, действующий механизм индексации пенсий серьёзно тормозит реализации базовых принципов обязательного пенсионного страхования.

Страховой механизм индексации страховой пенсии должен базироваться на критериях, которые соответствуют экономическому эквиваленту накопленных пенсионных прав. В условиях перехода пенсионной системы на страховые принципы таким критерием следует считать исключительно коэффициент замещения, который рассчитывается как отношение размера трудовой пенсии к заработку/доходу, а не оценку текущего уровня жизни пенсионера, которая характеризуется соотношением размера пенсии и ПМП.

В целях нивелирования социальных последствий индексационной политики последнего десятилетия и достижения целевых ориентиров Стратегии 2030 на планово-бюджетный период 2025-2027 годы предусмотрен комплекс мер по повышению размеров пенсий, включая существенные изменения форм и методов индексации страховых пенсий. При этом используются благоприятные макроэкономические условия для улучшения соотношения между средним размером страховой пенсии по старости и прожиточным минимумом пенсионера

Механизм расчёта страховой пенсии по балльной формуле предусматривает широкие возможности государственного регулирования с одной стороны путем секвестирования накопленных на индивидуальных лицевых счетах пенсионных прав граждан в сумме ИПК, а, с другой стороны, - путем регулирования стоимости этих коэффициентов в зависимости от бюджетных возможностей.

Так, конвертация рублевого эквивалента расчётного пенсионного капитала в стоимость ИПК произведена в 2014г. была произведена исходя из стоимости одного балла - 64,10 руб. Однако, последующие изменения стоимости пенсионного коэффициента путем индексации привели к тому, что уже к 2021 году стоимость ИПК стала ниже стоимости балла в 2015 г. как минимум на 10%. Расчёты показывают, что при постоянном повышении размера средней заработной платы количество ИПК, полученных в i-том году, уменьшается. Это является следствием того, что до 2021 года для определения предельной величины базы для начисления страховых взносов применялись повышающие коэффициенты и, соответственно, отношение заработной платы к предельной взносооблагаемой базе в переходном периоде (до 2024 г.) приводило к уменьшению стоимости ИПК. В то время как темп увеличения СПК должен был обеспечивать индексацию размера страховых пенсий не ниже уровня инфляции.

Порядок повышения страховой пенсий фактически предусматривает различные варианты «дополнительной» индексации с 1 апреля не только для фиксированной выплаты к страховой пенсии, но к основному размеру страховой пенсии. При этом для фиксированной выплаты дополнительная индексация является необязательной. Такой механизм индексации не регулирует размеры поквартальной или полугодовой индексации исходя из требования адекватности пенсионных прав, а лишь обеспечивает возможность актуализации пенсионных прав в зависимости от уровня инфляции в стране бюджетной обеспеченности. Только в 2022 году была введена норма предоставления права Правительства РФ на проведение дополнительных индексаций без привязки к конкретным бюджетным проектировкам и плановым периодам.

Фиксированная выплата к страховой пенсии в указанный период индексируется в следующем порядке: с 1 февраля на индекс роста потребительских цен за прошедший год, с 1 апреля по решению Правительства РФ с учётом роста доходов СФР. Аналогично тому, как начиная с 2015 г. порядок индексации страховой пенсии стал определяться в соответствии с установленным размером СПК: с 1 февраля - исходя из роста потребительских цен за прошедший год; с 1 апреля, если СПК на 1 апреля превысило СПК на 1 января, проводится дополнительное увеличение размера страховой пенсии на указанную разницу.

В соответствии с гипотезой исследования обосновано, что для обеспечения принципа адекватности пенсионных прав регулирование индексации страховых пенсий должно осуществляться путем «дополнительной» индексации страховой пенсии строго исходя из суммы прироста поступлений страховых отчислений и федерального трансферта на выполнение функций субсидиарной ответственности госбюджета на страховые выплаты:

где СПКi - стоимость одного пенсионного коэффициента соответствующего года;

ОбССi - объём поступлений от страховых взносов на выплату страховых пенсий;

ТрФБ - трансферты из федерального бюджета в бюджет СФР на выплату страховых пенсий, учитываемые для расчёта СПКi;

ИПК - сумма индивидуальных пенсионных коэффициентов получателей страховых пенсий, учитываемых для расчёта СПКi.

 Фактически этот механизм индексации отражается в нормативной формуле корректировки СПК по росту доходов СФР на один ИПК. Анализ динамики индексационной политики позволил выявить, что на практике нормативно-установленная модель индексации так и не была ни разу применена по причине отсутствия макроэкономических оснований для повышения СПК. В частности, законодательная норма индексации страховых пенсий предусматривает, что темп роста СПК не может быть меньше индекса роста потребительских цен за прошедший год.

Анализ социальных результатов индексационных экспериментов показывает, что интеграция правовых норм по индексации страховых пенсий в систему бюджетных проектировок создаёт риски невыполнения институциональных функций страховой пенсионной системы. Данное обстоятельство свидетельствовало о необходимости восстановления законодательного регулирования условий индексации пенсионных прав в России исходя из страховых принципов пенсионного обеспечения и количественных параметров уровня жизни, установленных в национальных целях.  Бюджетные параметры разрабатываются исходя их прогнозных данных по развитию макроэкономики, включая размеры зарплаты и инфляции, которые по итогам года существенно отличаются от плановых параметров. Современный механизм индексации пенсионных коэффициентов поставлен в зависимость от текущих бюджетных проектировок по формированию трансферта в бюджет пенсионной системы.

 Основные выводы

В результате исследования подтверждена гипотеза необходимости регулирования методов повышения страховых пенсий исходя из институционального принципа пенсионного страхования – обеспечения адекватности сформированных пенсионных прав застрахованных лиц и размера государственных пенсионных обязательств, т.е. страховых пенсий. Показано, что практические эксперименты по индексации пенсий исходя из текущей макроэкономической конъюнктуры негативно влияют на выполнение базовых социальных функций государства по гарантии достойного уровня жизни старших поколений.

В исследовании проведён анализ научных и практических экспериментов государственного регулирования индексационной политики, который выявил, что до текущего бюджетного периода индексация страховых пенсий была ориентирована на необходимость оперативного решения макроэномических, а не социальных задач. Результаты исследования показали, что недоучёт социальных функций государственной пенсионной системы в индексационной политике объективно приводит к существенным потерям не только в процессе достижения национальных целей, что проявилось в падении уровня жизни пенсионеров, но и к не менее значимым увеличением расходов государственного бюджета в долгосрочной перспективе в связи с необходимостью компенсационных выплат и доплат растущему числу низкодоходных категорий граждан как пенсионного, так и трудоспособного возрастов.

Современные национальные цели сокращения бедности пенсионеров требуют существенной адаптации индексационной политики государственной пенсионной системы в соответствии с количественными ориентирами Стратегии 2030^[22], установленными Указом Президента РФ^[23]. Одновременно установлено, что проблемы сохранения низкого уровня пенсионного обеспечения в России значительно глубже и выходят за рамки оптимизации механизма индексации.

Обосновано, что экономический механизм индексации должен зависеть от институционального вида пенсии, который определяет источники её финансового обеспечения. Так, в отношении страховых пенсий размер и сроки индексации должны учитываться в рамках солидарно-страховой модели перераспределения отчислений от фонда заработной платы в соответствующий бюджетный период, т.е. проводиться за счёт страховых взносов.  Учитывая, что в обязательного пенсионного страхования интегрированы многочисленные нестраховые выплаты и др. виды социальной поддержки нуждающихся категорий граждан, которые также подлежат ежегодной индексации, источником их индексации должны быть средства федерального бюджета. В свою очередь, фиксированная выплата к страховой пенсии, которая является государственной гарантией минимального уровня потребления пенсионеров, также должна индексироваться исходя из актуальной динамики этого уровня за счёт средств федерального бюджета.

Благодарности:

Исследование выполнено за счёт гранта Российского научного фонда № 24-28-00306.

¹Указ Президента РФ № 309 от 07.05.2024 г. «О национальных целях развития РФ на период до 2030 г. и перспективу до 2036 г.». 

²Pensions at a Glance 2023: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris. Report // OECD: [сайт].  13.12.2003. URL: https://doi.org/10.1787/678055dd-en (дата обращения: 18.09.2024).

³Финансовое обеспечение пенсионных систем. Вып. 11. МОТ. М.: Издание Бюро МОТ, 2001. 108 с.

⁴Ten global challenges for social security – 2019 // ISSA: [сайт].  URL: https://www.issa.int/10-challenges-2019 (дата обращения: 17.11.2024); Pensions in Crisis: Europe and Central Asia Regional Policy Note. Complete Report. // World Bank Group: [сайт].  12.11.2009. URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/474841468101938381/Pensions-in-crisis-Europe-and-Central-Asia-regional-policy-note (дата обращения: 17.11.2024); Ortiz I., Durán Valverde F., Urban S., et al. «Reversing pension privatization rebuilding public pension systems in Eastern Europe and Latin American countries (2000-18)».  ILO Working Papers // IDEAS: [сайт].  URL: https://ideas.repec.org/p/ilo/ilowps/995005393302676.html (дата обращения: 17.11.2024).

⁵Федеральный закон РФ № 423-ФЗ от 30.11.2024 г. «О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования РФ на 2025г. и на плановый период 2026-2027 гг.».

⁶Налоговый кодекс Российской Федерации. Ч. 2. (с изм. и доп. вступ. в силу с 01.01.2001 г.); Бюджетный кодекс Российской Федерации (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.01.2025).

⁷Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов // Минфин Росси: [сайт].  URL: tps://minfin.gov.ru/ru/document?id_4=308751-osnovnye_napravleniya_byudzhetnoi_nalogovoi_i_tamozhenno-tarifnoi_politiki_rossiiskoi_federatsii_na_2025_god_i_na_planovyi_period_2026_i_2027_godov

⁸Финансовое обеспечение пенсионных систем. Вып. 11. МОТ. М.: Издание Бюро МОТ, 2001. 108 с.

⁹Концепция повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах (утв. Распоряжением Правительства РФ № 117-р от 31.01.2019 г.); Распоряжение Правительства РФ № 1662-р от 17.11.2008 г. «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года»; Программа пенсионной реформы в РФ (одобр. Постановлением Правительством РФ №463 от 20.05.1988 г.).

¹⁰Economic and budgetary projections for the EU Member States (2022-2070). Ageing Report. Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2024. 224 p. ISBN 978-92-68-13780-2; Финансовое обеспечение пенсионных систем. Вып. 11. МОТ. М.: Издание Бюро МОТ, 2001. 108 с.; Ten global challenges for social security – 2019 // ISSA: [сайт].  URL: https://www.issa.int/10-challenges-2019 (дата обращения: 17.11.2024); Future of Jobs Report 2023 // World economic forum: [сайт]. 30.04.2023. URL: https://www.weforum.org/publications/the-future-of-jobs-report-2023/ (дата обращения: 17.11.2024).

¹¹Распоряжение Правительства РФ № 2524-р от 25.12.2012 г. «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации».

¹² Основные показатели пенсионного обеспечения // Росстат: [сайт]. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/13877. (дата обращения 10.11.2024).

¹³ Федеральный закон РФ от 30.11.2024 г. № 423-ФЗ «О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования РФ на 2025г. и на плановый период 2026-2027 гг.».

¹⁴ Пояснительная записка к проекту федерального закона № 727321-8 «О бюджете Фонда пенсионного и социального страхования Российской Федерации на 2025 год и на плановый период 2026 и 2027 годов» // Система обеспечения законодательной деятельности: [сайт]. URL:

https://sozd.duma.gov.ru/bill/727321-8?ysclid=m7dg1lvm59477400377 (дата обращения 10.11.2024).

¹⁵ Федеральный закон от 28.12.2013 г. № 400-ФЗ «О страховых пенсиях».  

¹⁶ Указ Президента РФ от 07.05.2018 г. № 204 (ред. от 21.07.2020 г.) «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года».

¹⁷Основные показатели пенсионного обеспечения // Росстат: [сайт]. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/13877 (дата обращения 10.11.2024).

¹⁸Основные показатели пенсионного обеспечения // Росстат: [сайт]. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/13877 (дата обращения 10.11.2024).

¹⁹Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 г. № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации».

²⁰Основные показатели пенсионного обеспечения // Росстат: [сайт]. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/13877 (дата обращения 10.11.2024). Индексация фиксированной выплаты к страховой пенсии определена в соответствии с нормами Федерального закона № 400-ФЗ от 28.12.2013 г. «О страховых пенсиях»: с 1 февраля - с учётом прогнозного индекса роста потребительских цен за предыдущий год, с 1 апреля - дополнительное увеличение с учётом роста доходов ПФР.

Индексация социальных пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению определена в соответствии с Федеральным законом от 15.12.2001 № 166-ФЗ «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» с 1 апреля ежегодно по прогнозному индексу роста прожиточного минимума пенсионера за предыдущий год.

²¹Основные показатели пенсионного обеспечения // Росстат: [сайт]. URL: https://rosstat.gov.ru/folder/13877 (дата обращения 10.11.2024).

²²Распоряжение Правительства РФ от 25.12.2012 г. № 2524-р «Об утверждении Стратегии долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации».

²³Указ Президента Российской Федерации от 07.05.2024 г. № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года».

Об авторах

Аркадий Константинович Соловьев

Автор, ответственный за переписку.
Email: asolovyev@fa.ru
ORCID iD: 0000-0002-8563-9836
SPIN-код: 6165-1300
Scopus Author ID: 57200797260

доктор экономических наук, профессор, заслуженный экономист России, директор Научно-исследовательского центра развития государственной пенсионной системы и актуарно-статистического анализа

Список литературы

Дополнительные файлы

Доп. файлы

Действие

1. JATS XML

Скачать

2. Рисунок 1. Динамика соотношения среднего размера страховой пенсии по старости со средним размером начисленной заработной платы, %

Скачать (24KB)

Метаданные

3. Рисунок 2. Соотношение среднего размера страховой пенсии по старости с ПМП, в %

Скачать (22KB)

Метаданные