INTERDEPARTMENTAL INTERACTION OF STATE BODIES IN MAINTAINING THE STATE CADASTRE OF REAL ESTATE

Full Text

Становление и развитие правового государства в Российской Федерации неразрывно связано с формированием эффективной системы управления земельно-имущественным комплексом, ядром которой является государственный кадастр недвижимости. С 1 января 2017 года, с вступлением в силу Федерального закона от 13 июля 2015 г. № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», был создан Единый государственный реестр недвижимости (ЕГРН), объединивший сведения государственного кадастра недвижимости (ГКН) и Единого государственного реестра прав на недвижимое имущество и сделок с ним (ЕГРП). Этот шаг стал основным в реформировании учетно-регистрационной системы, направленным на создание единого и достоверного государственного информационного ресурса об объектах недвижимости.

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что полнота и достоверность сведений ЕГРН напрямую зависят от качества информационного обмена между уполномоченным органом – Федеральной службой государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) и множеством других государственных и муниципальных органов. Эффективное межведомственное взаимодействие является необходимым условием для защиты прав собственников, справедливого налогообложения, рационального планирования территорий и привлечения инвестиций. Как справедливо отмечает Н.Л. Лисина, история развития кадастрового учета в России демонстрирует постоянный поиск оптимальных моделей управления информацией о земле и недвижимости [6]. Современный этап, характеризующийся цифровизацией государственных услуг, ставит перед системой новые вызовы, требующие не просто обмена данными, а построения целостной цифровой экосистемы.

Вместе с тем, несмотря на значительные шаги в области нормативного регулирования и технологического обеспечения, на практике система межведомственного взаимодействия сталкивается с серьезными проблемами. К ним относятся как технические сбои и несовершенство форматов обмена данными, так и правовые коллизии, несогласованность действий различных ведомств, наличие противоречивых сведений в разных государственных ресурсах. А.В. Дементьева указывает, что современные тенденции совершенствования системы ведения кадастра направлены на повышение качества информационного наполнения реестра, что невозможно без отлаженного взаимодействия всех участников [4].

Целью статьи является проведение правового анализа системы межведомственного взаимодействия органов публичной власти при ведении ЕГРН, выявление существующих проблем и разработка предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики.

Результаты исследования

Правовую базу межведомственного информационного взаимодействия в сфере кадастрового учета и регистрации прав составляет комплекс нормативных актов различного уровня. Основным является Федеральный закон от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (далее – Закон № 218-ФЗ). Ст. 32 Закона № 218-ФЗ прямо устанавливает обязанность органов государственной власти и органов местного самоуправления направлять в Росреестр документы (содержащиеся в них сведения) для внесения сведений в ЕГРН в порядке межведомственного информационного взаимодействия. Закон определяет перечень таких сведений, сроки их направления и ответственность за неисполнение данной обязанности. Например, согласно ч. 15 ст. 32 Закона № 218-ФЗ, органы местного самоуправления обязаны в срок не позднее пяти рабочих дней с даты принятия решения об установлении или изменении адреса объекта недвижимости направить в орган регистрации прав соответствующую информацию.

Основополагающим для всей системы предоставления государственных услуг является Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее – Закон № 210-ФЗ). Его основной принцип, закрепленный в п. 2 ч. 1 ст. 6, – это запрет требовать от заявителя предоставления документов и информации, которые находятся в распоряжении других государственных органов, органов местного самоуправления либо подведомственных им организаций. Именно этот принцип лежит в основе концепции «одного окна» и обязывает ведомства самостоятельно обмениваться необходимой информацией. Как отмечают Т.П. Мамаева и Е.Д. Шекова, правовые основы межведомственного взаимодействия, заложенные в Законе № 210-ФЗ, направлены на снижение административных барьеров для граждан и бизнеса [8].

Технической и организационной основой для реализации этих норм служит система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ). Порядок ее функционирования определен Постановлением Правительства РФ от 08.09.2010 № 697. СМЭВ является федеральной государственной информационной системой, которая обеспечивает обмен электронными документами и сведениями между ведомствами в электронной форме. Именно через СМЭВ Росреестр получает большую часть информации от других органов: сведения о категориях земель, видах разрешенного использования, границах территориальных зон, объектов культурного наследия и т.д. Н.А. Шевченко и Д.И. Монахов подчеркивают, что именно качество информационного взаимодействия определяет в конечном итоге качество самого государственного кадастра недвижимости как информационного ресурса [15].

Помимо указанных актов, порядок взаимодействия регулируется множеством подзаконных актов – постановлениями Правительства РФ, приказами Минэкономразвития России (в настоящее время – Росреестра) и других ведомств, которые устанавливают конкретные форматы обмена данными, состав сведений и технологические регламенты.

При ведении Единого государственного реестра недвижимости функционирует система межведомственного взаимодействия, охватывающая большое количество участников. Центральное место в ней занимает Росреестр и его территориальные органы, а также подведомственное ФГБУ «ФКП Росреестра». Росреестр выступает в роли оператора ЕГРН, ответственного за прием, обработку и внесение сведений в реестр. А.В. Мальцев, анализируя правовой статус регистрирующих органов, отмечает их двойственную природу. С одной стороны, ЕГРН, оказывающий государственную услугу, с другой – орган, осуществляющий публично-значимые функции по формированию официального информационного ресурса [7].

Другими важнейшими участниками являются:

- Органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (ОМСУ) – наиболее многочисленная группа участников. Они предоставляют сведения об установлении или изменении границ населенных пунктов и территориальных зон (в соответствии с Градостроительным кодексом РФ), о присвоении или аннулировании адресов, о переводе земель из одной категории в другую, о результатах государственной кадастровой оценки, о признании жилого помещения непригодным для проживания и т.д. Проблемы взаимодействия на этом уровне часто связаны с разным уровнем технической оснащенности и квалификации кадров в муниципалитетах. Как отмечает Н.Ю. Матысик, общие проблемы взаимодействия между государственными и муниципальными органами власти, такие как недостаточная координация и разграничение полномочий, в полной мере проявляются и в сфере земельно-имущественных отношений [9].

- Федеральные органы исполнительной власти. К ним относятся Росимущество (сведения о федеральном имуществе), Рослесхоз (сведения о границах лесничеств, лесопарков из государственного лесного реестра), Роснедра (сведения о границах участков недр), Росводресурсы (сведения о границах водных объектов из государственного водного реестра), Минкультуры России (сведения об объектах культурного наследия), ФНС России (получение сведений из ЕГРН для целей налогообложения) и многие другие. Взаимодействие с этими органами имеет свою специфику, связанную с ведением ими собственных отраслевых реестров и кадастров.

- Иные органы и организации – нотариусы (направляют сведения о сделках, удостоверенных нотариально, и выданных свидетельствах о праве на наследство), суды (направляют копии судебных актов, установивших, изменивших или прекративших права на недвижимость), кадастровые инженеры (готовят межевые и технические планы, акты обследования).

Такое многообразие участников порождает сложность в координации их действий и унификации предоставляемых данных.

Несмотря на наличие разветвленной нормативной базы, на практике межведомственное взаимодействие сопряжено с целым рядом системных проблем.

Во-первых, проблема противоречивости и дублирования сведений в различных государственных информационных системах. М.Н. Гаврилюк справедливо указывает, что ЕГРН по своей сути является «реестром реестров», и его качество напрямую зависит от информации, поступающей извне [3]. Однако зачастую сведения, содержащиеся, например, в ЕГРН и Государственном лесном реестре, пересекаются и противоречат друг другу. Классический пример, так называемые «лесные наложения», когда земельный участок, учтенный в ЕГРН как земли сельскохозяйственного назначения, по данным лесного реестра относится к землям лесного фонда. Разрешение таких коллизий требует длительных административных и судебных процедур, которые нарушают права граждан и тормозят экономический оборот. Аналогичные проблемы возникают с границами водных объектов, особо охраняемых природных территорий и объектов культурного наследия. Н.И. Бурмакина отмечает, что отсутствие единой государственной политики в области создания и ведения базовых информационных ресурсов о территории является одной из главных причин таких рассогласований [2].

Во-вторых, сохраняются технические и технологические проблемы. Хотя СМЭВ является основным каналом обмена, ее работа не всегда стабильна. Задержки в передаче данных, сбои в работе сервисов, необходимость «ручной» доработки сведений, поступивших в неверном формате, а также снижает эффективность взаимодействия. Р.О. Музыченко еще в 2013 году указывал на необходимость совершенствования порядка обмена информацией [10], и хотя с тех пор система шагнула далеко вперед, многие из тех проблем остаются актуальными. В.А. Середович и М.П. Дорош на примере Новосибирской области показали, что даже при высоком формальном показателе электронного взаимодействия, качество передаваемых данных и оперативность их обработки оставляют желать лучшего [11].

В-третьих, существуют пробелы и коллизии в правовом регулировании. А.В. Чуйко и его соавторы в своем недавнем исследовании детально анализируют правовые и технические проблемы, отмечая, что законодательство часто не успевает за развитием технологий. Например, отсутствуют четкие механизмы верификации данных, поступающих из других систем, и не определен порядок действий регистратора в случае выявления очевидных противоречий [14]. А.А. Бобрышева также указывает на проблемы, связанные с отсутствием единых подходов к описанию объектов в разных отраслях, что затрудняет их идентификацию и сопоставление [1].

В-четвертых, особую сложность представляют специфические отраслевые проблемы, а именно:

- В сфере управления землями лесного фонда. И.Ю. Трофимов и И.В. Кожевникова подчеркивают, что основной проблемой является отсутствие полной и достоверной информации о границах лесных участков в ЕГРН, что требует ускорения работ по их установлению и внесению в реестр [12].

- В сфере управления государственным имуществом. Ф.А. Федоров отмечает, что для эффективного управления госимуществом необходимо наладить не только передачу данных в Росреестр, но и получение от него актуальной информации в удобном для анализа виде, что требует совершенствования статистического наблюдения [13].

- В сфере земельно-имущественных отношений в целом: Е.В. Ковалёва, А.Г. Маслова и Н.М. Затолокина приходят к выводу, что для повышения эффективности взаимодействия необходимо не только совершенствовать технологии, но и оптимизировать сами административные процессы внутри ведомств, четче разграничивая зоны ответственности [5].

Таким образом, проблемы носят комплексный характер, затрагивая как законодательство и технологии, так и организационные аспекты деятельности органов публичной власти.

Для решения указанных проблем представляется необходимым реализовать комплекс мер по следующим направлениям:

1. Гармонизация законодательства. Необходимо провести ревизию отраслевого законодательства (Лесного, Водного, Градостроительного кодексов и др.) с целью устранения противоречий с Законом № 218-ФЗ и установления единых правил описания и учета объектов недвижимости и их границ.
2. Создание единого информационного пространства. Стратегической задачей должно стать не просто налаживание обмена между разрозненными системами, а переход к модели работы с единым картографическим ресурсом и единым реестром пространственных данных, обязательным для использования всеми органами власти. Необходимо исключить дублирование и противоречия в сведениях о территории.
3. Технологическое совершенствование. Необходимо продолжить работу по модернизации СМЭВ, внедрению единых, юридически обязательных форматов обмена данными (XML-схем), а также развитию сервисов автоматической проверки (валидации) поступающей информации на предмет ее полноты, корректности и непротиворечивости уже имеющимся в ЕГРН сведениям.
4. Повышение ответственности и координации. Следует усилить административную ответственность должностных лиц за несвоевременное или недостоверное предоставление сведений в ЕГРН. Кроме того, целесообразно создание постоянно действующих межведомственных комиссий на федеральном и региональном уровнях для оперативного разрешения возникающих споров и согласования позиций по сложным вопросам учета объектов.

Заключение

Проведенный анализ правовых аспектов межведомственного взаимодействия при ведении Единого государственного реестра недвижимости показал, что в Российской Федерации создана в целом современная законодательная и технологическая основа для информационного обмена между органами власти. Однако ее практическая реализация сталкивается с рядом системных проблем, которые препятствуют достижению главной цели по формированию полного, точного и непротиворечивого государственного информационного ресурса о недвижимости.

Основными проблемами на пути эффективного взаимодействия являются рассогласованность сведений в различных государственных реестрах и кадастрах, техническое несовершенство и нестабильность работы СМЭВ, наличие правовых пробелов и коллизий, а также недостаточная координация в работе различных ведомств.

Реализация указанных мер повысит качество сведений ЕГРН, сократить сроки предоставления государственных услуг в сфере недвижимости, обеспечить надежную защиту прав собственников и создать благоприятные условия для развития экономики страны.

About the authors

O. V. Smagina

Author for correspondence.
Email: smagina0707@mail.ru

Graduate Student

References

Supplementary files