On the Issue of Budget Regulation of Procurement by Certain Types of Legal Entities

Texto integral

Введение

Всю историю своего существования человечество стремилось упорядочить процессы жизненной деятельности, урегулировать процессы имущественных отношений, защиту от внешних и внутренних угроз и иных факторов, влияющих на повседневную обыденность. Со временем, стали образовываться общины и иные объединения, которые в процессе своего эволюционного развития переросли в такой важный институт, как государство. Существует масса теорий возникновения государства, будь то теория насилия, спортивная теория и мн. др. Однако признаком любого государства, его основой являются граждане, территория, аппарат принуждения, суверенитет, взимание налогов и сборов с населения, формирующих государственный бюджет.

В дальнейшем при совершенствовании деятельности аппарата государственной власти появились государственные предприятия и организации, налоговая система трансформировалась, появились нормы и правила – законы, касающиеся различных сфер общественной жизни, в том числе сфер формирования доходов и расходов государственного аппарата.

Государственный бюджет – элемент, при помощи которого аппарат власти осуществляет свои функции во всех отраслях реализации своей деятельности: в области обороны, сфере социального обеспечения,
сфере модернизации промышленных институтов, в рамках совершенствования профессионализма граждан – образовании, медицине и других важных областях повседневной жизни.

Важным фактором эффективной реализации государственных механизмов является целевая направленность расходования, предоставляемых для их реализации и соответственно финансовый контроль осуществляемых расходов, закупок [4, с. 54]. В разных государствах система осуществления закупок устроена в соответствии с особенностями нормативного регулирования и форм государственного устройства. Например, во Франции во многом положения о государственных закупках схожи с отечественными правоотношениями в рассматриваемой отрасли, однако ключевым различием двух систем является определение начальной цены заключаемого договора. Так, во Франции, где государственные закупки регламентируются как законодательством Европейского союза, так и внутренним законодательством республики – Кодексом о государственных закупках, начальная цена договора на торгах не озвучивается и является коммерческой тайной, в то время как в Российской Федерации при проведении процедур начальная цена на торгах – обязательное условие осуществления закупки [8, с. 704].

В США система закупок направлена на снижение фактора неопределенности при осуществлении государственных закупок. В отличие от конкурсных процедур в отечественной закупочной сфере, как и во Франции,
в Соединенных Штатах Америки способом осуществления закупочных процедур являются прямые переговоры с поставщиками. При таком способе закупок нивелируется риск заключения контрактов с потенциально недобросовестными контрагентами. Координационную функцию в данном случае выполняет особый вид служащих – контрактные офицеры. Проводя параллель с отечественными правовыми институтами, проведение закупочных процедур осуществляется соответственно специально создаваемыми структурными подразделениями – контрактными службами, которые, в свою очередь, осуществляют координацию процедур внутри организации и принимают локальный акт об осуществлении закупок – положение о закупках. Положение о закупках – акт, который направлен на систематизацию деятельности и установление ограничений на выбор процедур, особенностей заключения договоров с единственным контрагентом, и иные правила закупочной деятельности [7, с. 159].

Системы закупок Евразийского экономического союза преимущественно соответствуют друг другу и, в части контрактной системы регулируются едиными кодифицированными актами. Однако, рассматривая законодательство о закупках Республики Беларусь, следует отметить, что закупки в разных сферах урегулированы отдельными уточняющими подзаконными актами – правилами закупок. В настоящем исследовании предлагаются способы совершенствования деятельности по исполнению бюджета путем изменения действующего законодательства, его совершенствования, направленного на усиление контроля за расходованием средств государства [6, с. 100].

Методы

В настоящем исследовании применяются методы сравнительно-правового анализа нормативной базы, регулирующей деятельность в сфере использования бюджетных средств и регулирования закупок. Кроме того, в рамках аналитического рассмотрения судебной практики авторами исследования применяется формально-юридический метод интерпретации правоприменителем бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства о закупках.

Результаты

На современном этапе государственная власть – один из важнейших институтов в современном обществе. Реализация полномочий государства невозможна без формирования государственного бюджета. В доход казны идут поступления от налогов и сборов, экспорта технологий и ресурсов, доходов целевых бюджетных фондов.

Под бюджетом в отечественной системе права понимается форма образования и расходования денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления [3, с. 242]. Из приведенного определения можно выделить два элемента системы бюджета в Российской Федерации – это его формирование и его расходование. Под расходованием бюджета можно понимать соответственно его исполнение, – то, каким образом будут реализовываться цели и задачи, определенные законом о бюджете на соответствующий финансовый год. Одна из форм расходования средств бюджета – государственные закупки и закупки отдельными видами юридических лиц. В целях повышения эффективности осуществления закупочной деятельности с привлечением бюджетных средств, осуществления контроля в контрактации и снижения коррупционных рисков при реализации полномочий заказчика в настоящий момент в Российской Федерации приняты основополагающие нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность в сфере закупок, а именно Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон № 44-ФЗ)^[1] и Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – закон № 223-ФЗ) ^[2].

Согласно п. 1 ст. 1 закону № 44-ФЗ, настоящий федеральный закон регулирует отношения, направленные на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Одновременно с этим, закон № 223-ФЗ регулирует правоотношения, связанные с закупками товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц – субъектов монополий и хозяйствующих субъектов с государственным участием.

В отличие от закона № 44-ФЗ, где одним из источников нормативного регулирования является Бюджетный кодекс Российской Федерации, закон № 223-ФЗ не устанавливает обязанности заказчика руководствоваться нормами основного кодифицированного акта в бюджетном праворегулировании.

Закон № 223-ФЗ устанавливает целями регулирования обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в ч. 2 ст. 1 закона, в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг (далее – закупка) для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений ^[3].

Рассматривая основные цели вышеуказанного нормативного акта, стоит обратить внимание на такую цель, как «эффективное использование денежных средств», одновременно законодательно не закреплена природа средств, которыми распоряжается заказчик, применяя в закупочной деятельности закон № 223-ФЗ. Установив законодательное закрепление принципа эффективности использования бюджетных средств, законодатель определяет ее основным критерием достижение результативности с использованием минимального количества средств – экономности и результативности [1, с. 139].

Норма указанной статьи затрагивает только лишь систему исполнения бюджетов участниками бюджетного процесса.

Получатель бюджетных средств согласно терминологии, установленной БК РФ, орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право на принятие и(или) исполнение бюджетных обязательств от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета [4, 5].

Анализируя совокупность законодательных актов, следует сделать вывод о том, что субъект, являющийся главным распорядителем бюджетных средств (ГРБС) – получателем средств соответствующего бюджета, обязан соблюдать принцип эффективности расходования бюджетных средств, при этом в существующей парадигме бюджетно-правовой действительности, в сущности, указанный принцип действует лишь на первоначальном этапе исполнения бюджета в виде заключения договора в связи с потребностью закупки для государственных и муниципальных нужд.

При заключении крупных контрактов, например контрактов в сфере строительства, помимо заказчика и генподрядчика, появляется огромная цепочка соисполнителей, которая, по сути, в соответствии с требованиями действующего законодательства может распоряжаться представленными из соответствующего бюджета общей бюджетной системы Российской Федерации средствами по своему усмотрению, не придерживаясь принципа экономичности и эффективности.

Даже если исполнитель по государственного контракту – организация, которая подпадает под действия норм закона № 223-ФЗ, закон не наделяет субъекта-заказчика обязательностью соблюдения принципов бюджетных правоотношений, а в связи с тем, что поскольку законодатель намеренно исключает из положений закона такой источник права, как Бюджетный кодекс, то соответственно в случае привлечения к исполнению бюджетных средств обязанность соблюдения бюджетных принципов теряется и соответственно целевое использования таких средств с научно-правовой точки зрения должно быть ненаказуемо.

Несмотря на приведенные выше факты, в настоящий момент законодательство не содержит прямого указания на то, что принцип эффективности использования бюджетных средств должен распространяться на всех получателей средств бюджета, правоприменители считают иначе.

Так, в определении Судебной коллегии по экономическим спорам Верховного Суда Российской Федерации от 28.11.2022 № 305-ЭС22-14922 по делу № А40-165107/2021 суд указывает на то, что средства бюджета, полученные подрядчиком в рамках закона № 44-ФЗ, впоследствии израсходованные в рамках исполнения договора с соисполнителем, заключенному на торгах, проведенных в рамках закона № 223-ФЗ, также должны использоваться с соблюдением принципа эффективности, установленного соответственно бюджетным законодательствам Российской Федерации.

К аналогичным выводам приходит также и Арбитражный суд Дальневосточного округа от 24.10.2024, указывая в своем Постановлении от 24.10.2024 № Ф03-4763/2024 по делу № А73-19699/2023 на то, что оплата работ по завышенной стоимости генподрядчиком, заключившим договор по результатам торгов в рамках закона № 223-ФЗ, противоречит требованиям ст. 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации, что является нарушением порядка использования предоставленных средств и влечет за собой соответствующую ответственность ^[4].

На основании сформированной позиции судов, в связи со сложившейся практикой правоприменения следует говорить о том, что путем применения расширительного и отсылочного толкования норм права правила эффективного использования бюджетных средств применимы ко всем видам договоров, источником финансового обеспечения которых являются средства бюджетов Российской Федерации, а равно источником нормативного регулирования закона № 223-ФЗ следует также считать и Бюджетный кодекс Российской Федерации.

Однако, анализируя принципы и источники закона № 223-ФЗ можно предположить то, что законодатель не может однозначно установить Бюджетный кодекс Российской Федерации источником правового регулирования в связи с неоднозначностью источника финансового обеспечения закупочной деятельности отдельными видами юридических лиц.

Если контрактация по закону о государственном оборонном заказе и по закону о государственных закупках предполагает однозначное привлечение бюджетных средств в качестве источник, то по закону о закупках отдельными видами юридических лиц закупка может обеспечиваться также из средств прибыли заказчиков и иных поступлений не связанных в полной мере с бюджетами бюджетной системы Российской Федерации [9, с. 29].

Отсюда возникает вопрос, для каких целей законодательно регулировать деятельность в сфере закупок, осуществляемых хозяйствующими субъектами из внебюджетных поступлений?

Статья 1 Гражданского кодекса Российской Федерации провозглашает принцип свободы договора как основополагающий принцип гражданского законодательства в отечественной системе права^[5].

При этом закон о закупках отдельными видами юридических лиц содержит прямые ограничения в выборе способов заключения договора заказчиками, установления цены договора и пр. Кроме того, нормы закона № 223-ФЗ также ограничивают всю цепочку хозяйствующих субъектов, созданных юридическим лицом, которое по смыслу закона № 223-ФЗ является заказчиком.

Безусловно, отечественная правовая наука говорит о том, что принцип свободы договора должен быть реализован в той части, которая не противоречит нормам действующего законодательства, и такая свобода может быть ограничена в рамках отдельных видов договора [2, с. 34]. Так, например, при заключении публичного договора, лицо, осуществляющее предпринимательскую и иную приносящую доход деятельность, обязано заключать такой договор в отношении каждого, кто к нему обратился.

Рассматривать ограничением свободы договора можно и положения п. 8 ст. 448 Гражданского кодекса Российской Федерации. Данная норма ограничивает возможность изменения условий договора в случае, если заключение такого договора в соответствии с законом возможно только по результатам проведения конкурсных процедур ⁶.

Приведенная норма является отсылочной к закупочному законодательству и соответственно устанавливает особый порядок заключения и изменения договора. Закон № 223-ФЗ применяется к закупкам, осуществляющимся субъектами, состав которых определен ч. 2 ст. 1 закона. Общим признаком таких субъектов является доминирующее положение на рынке в смысле, определенном антимонопольным законодательством Российской Федерации.

Одновременно с этим заказчиками по закону № 44-ФЗ могут выступать государственные органы как федерального, так и муниципального уровня, а также государственные корпорации и публично-правовые компании. По нашему мнению, ключевым различием контрактного закона и закона о закупках отдельными видами юридических лиц является то, что в большей степени контрактный закон обуславливает необходимость эффективного и целевого использования бюджетных средств, в целях не связанных с коммерческой деятельностью, в то время как закон № 223-ФЗ обеспечивает и создает условия защиты конкуренции в Российской Федерации. Это обуславливает факт большей императивности норм закона № 44-ФЗ, притом, что закон № 223-ФЗ устанавливает общие правила и принципы закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц.

Из этого следует, что при существующей парадигме законодательного регулирования, в свете применения принципов, регламентированных Бюджетным кодексом Российской Федерации в разрезе исполнения бюджета отдельными видами юридических лиц – не участниками бюджетного процесса, необходимо регулировать такие правоотношения контрактным законом, устанавливающим источником правового регулирования бюджетное законодательство.

В своей совокупности нормы-цели и нормы-принципы бюджетного права не соотносят процесс предоставления и расходования бюджетных средств с получением коммерческой выгоды хозяйствующим субъектом. Хозяйствующие субъекты в смысле закона № 223-ФЗ – коммерческие организации, устанавливающие главной целью своей деятельности извлечение прибыли [10, с. 7]. Контроль использования бюджетных средств, осуществляется при помощи казначейского сопровождения – инструмента положение о котором урегулировано гл. 24.4 и ст.ст. 242.25, 242.26 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также законом о федеральном бюджете на соответствующий год и соответственно законом о бюджете субъекта Российской Федерации. Несмотря на то что контроль, принципы и цели предоставления средств бюджетов урегулированы в рамках бюджетного законодательства, использование таких средств в рамках проведения закупочных процедур регулируется контрактным законом и законом о закупках отдельными видами юридических лиц, которые, регулируя схожие правоотношения, имеют принципиальные различия в своих положениях.

Заключение

В свете необходимости пресечения бюджетных правонарушений, конкретизации и установления единоначалия правового регулирования, усиления контроля над расходованием бюджетных средств при осуществлении реализации инфраструктурных проектов и иных государственно-значимых программ необходимо определить положение, что любые закупочные процедуры при бюджетном финансировании различных уровней должны быть урегулированы законом № 44-ФЗ, который является наиболее императивным и устанавливает обязанность заказчиков руководствоваться принципами и нормами, установленными бюджетным законодательством.

 

¹ О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: Федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ (ред. от 30.11.2024) // Собрание законодательства РФ. 08.04.2013. № 14. Ст. 1652.

² О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц: Федер. закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ (ред. от 08.08.2024) // Российская газета. № 159. 22.07.2011.

³ Там же.

⁴ Постановление Арбитражного суда Дальневосточного округа от 24.10.2024 № Ф03-4763/2024 по делу № А73-19699/2023. URL: https://legalacts.ru/sud/opredelenie-sudebnoi-kollegii-po-ekonomicheskim-sporam-verkhovnogo-suda-rossiiskoi-federatsii-ot-23072024-n-304-es24-4763-po-delu-n-a45-60002023/ (дата обращения: 23.12.2024).

⁵ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 24.07.2023) // Собрание законодательства РФ. 05.12.1994. № 32. Ст. 3301.11.

⁶ Там же.

Sobre autores

V. Obukhovich

Metrostroy of the Northern Capital JSC; Saint-Petersburg University of Management Technologies and Economics

Autor responsável pela correspondência
Email: o.v.e.blues@gmail.com

Chief Legal Adviser, Department of Legal Support
and Corporate Relations, Postgraduate

Rússia, St. Petersburg; St. Petersburg

N. Mayurov

Admiral Makarov State University of Maritime and Inland Shipping

Email: mayurov2010@mail.ru

Dr. Sci. (Law), Professor, Department of Theory and History of State and Law

Rússia, St. Petersburg

Bibliografia

Arquivos suplementares