Legal Status of the Economic, Social and Environmental Council of France

Full Text

Европейский Союз на фоне пандемии коронавирусной инфекции испытывает системный социально-экономический кризис. Преодолеть его способно сплоченное гражданское общество на началах партнерских отношений с государством. Одним из институтов современного гражданского общества являются консультативные (социально-экономические, общественные) советы (палаты, комиссии). С одной стороны, они нередко позиционируются в качестве «общественных органов публичного управления, а с другой – являются государственными либо муниципальными органами. И, как правило, в правовых актах, регулирующих их деятельность, содержатся весьма неопределенные формулировки, касающиеся их правового статуса. Они не являются юридическими лицами, и поэтому при определении их правового статуса нельзя воспользоваться нормами гражданского законодательства о юридических лицах. Их нельзя отнести также ни к органам государственной власти (органам местного самоуправления), ни к общественным организациям. Поэтому к ним не применимы нормы законодательства, регулирующего деятельность органов власти, либо законодательства об общественных объединениях» [Руденко, В. Н., 2007, с. 117].

По мнению А. В. Тиховодовой, «при создании Общественной палаты Российской Федерации был взят за основу опыт общественных советов (комиссий), которые не одно десятилетие успешно действуют во Франции» [Тиховодова, А. В., 2016, с. 315]. Поэтому в данном исследовании этот орган рассматривается более подробно.

По мнению авторов, Экономический, социальный и экологический совет (Le Conseil économique, social et environnemental) современной Франции является ярким примером консультативного органа при органах государственной власти. Согласно ст. 70 Конституции Франции 1958 г. «Conseil économique, social et environnemental peut être consulté par le Gouvernement et le Parlement sur tout problème de caractère économique, social ou environnemental»¹ – Экономический, социальный и экологический совет консультирует Правительство и Парламент по всем проблемам экономического, социального и экологического характера. Кроме консультаций, Совет дает свое заключение (мнение) по законопроектам, постановлениям или указам, а также по иным подзаконным актам. В то же время этот орган участвует в процессе долгосрочного планирования политики государства.

Состав Экономического, социального и экологического совета, число членов и правила его работы установлены Органическим законом № 58-1360 от 29 декабря 1958 г. Именно в данном Законе разъясняется сущность Совета: согласно ст. 1 «est auprès des pouvoirs publics une assemblée consultative»² – это консультативное собрание при органах государственной власти.

Е. Б. Покладок обоснованно полагает, что «данный Совет – наиболее развитый институт данного профиля, чья история является одной из самых продолжительных, как, впрочем, и сама французская демократия; фактически это третье по значению конституционное собрание Франции» [Покладок, Е. Б., 2005, с. 51].

Именно во Франции имеет место самая богатая история создания подобных органов, начиная с XIV в. В то время проводили собрания нотаблей. «Нотабли (фр. notables – значительный, выдающийся) – члены особого рода собрания, созывавшегося королем для обсуждения государственных, главным образом финансовых и административных, вопросов» [Тиховодова, А. В., 2016, с. 315]. Их нельзя считать депутатами в современном понимании, так как они не избирались, а назначались монархом из представителей правящей элиты, т. е. дворянства, духовенства и богатого мещанства. С 1359 по 1788 г. такие собрания проводились время от времени, их решения носили совещательный характер.

В современной истории совещательные органы появились в ХХ в.: в 1924 г. правительство левых политических сил во главе с Эдуардом Эрриотом приняло решение о создании Национального экономического совета (НЭС) 16 января 1925 г. Данный орган состоял из 47 членов. Представители профсоюзов, работодатели, рабочие и крестьяне, члены различных ассоциаций входили в Национальный экономический совет по принципу назначения «наиболее представительными организациями». Его полномочия носили консультативный характер. Первые годы существования статус этого органа не был определен, однако интенсивная предметная работа по социальным и экономическим вопросам в дальнейшем конкретизировала его полномочия. В процессе консультаций с правительством данный орган обсуждал практически все темы государственной политики 30-х гг. ХХ в.

В ходе очередной государственной реформы Национальный экономический совет получил на основе положений Закона от 19 марта 1936 г. правовой статус. Он «…стал включать 173 члена и 20, а затем 25 профессиональных секций (комиссий). Помимо экспертной работы по основным экономическим вопросам (безработица, кредитование, организация сельскохозяйственных рынков), Совет, по-прежнему являясь консультативным органом, оказывает решающее влияние на разработку новой отрасли французского права, права социального обеспечения»³.

Во время Второй мировой войны НЭС был полностью упразднен правительством маршала Филиппа Анри Петена.

В ходе принятия новой Конституции IV Республики определился, наконец, и статус Экономического совета. Статья 25 Конституции от 13 октября 1946 г. предусматривает создание Экономического совета как учреждения, уполномоченного рассматривать отдельные законопроекты. Состав органа (164 членов) был подобран таким образом, чтобы обеспечить широкое участие профсоюзов трудящихся и трудящихся женщин. С 1951 года в связи со сложной внутрипрофсоюзной борьбой количество мест в Совете сократилось до 148. Данный орган активно рассматривал широкий круг проблем – от недоверия правительству, необоснованности политики колониальных войн до сельскохозяйственных и промышленных нововведений и европейского строительства. Экономический совет возрождающейся после войны Франции, по мнению Филиппа Ардена, «стал эффективной площадкой для дебатов представителей различных слоев общества» [Ardante, P., 1994, р. 5].

С возвращением к власти генерала де Голля встал вопрос о реорганизации Совета – упразднении и слиянии Экономического совета с законодательными органами Франции. Однако «бывший Экономический совет и Сенат всегда заботились о сохранении своей взаимной независимости. Таким образом, во Франции существует явный отказ от того, чтобы палата экономических и социальных интересов каким-либо образом была возведена в статус законодательного органа» [Frayssinet, J., 1996, р. 95]. Экономический совет удается сохранить, изменив только порядок назначения, название и состав.

В процессе послевоенного восстановления социально-экономической инфраструктуры Франции Экономический совет развернул активную работу с профсоюзами рабочих и крестьянами. Однако следует отметить, что по мере нормализации экономической и социальной жизни и восстановления институциональных структур его роль снизилась и назрела необходимость нового этапа законодательного регулирования правового статуса органа.

Проект закона о статусе Экономического совета, представленный на рассмотрение Государственного совета 31 июля 1957 г., предусматривал учреждение таких органов на всех уровнях представительной власти. Постановлением правительства Франции от 1 июля 1960 г., принятым совместно министром по экономическим вопросам и министром труда и социального обеспечения, была учреждена экономическая и социальная комиссия для согласования проекта закона о создании экономического и социального совета.

25 ноября 1964 г. премьер-министр внес в Национальное собрание Франции законопроект об учреждении Экономического и социального совета. Принятый 21 марта 1966 г. Закон предусматривал создание при высших органах государственной власти консультативного органа по вопросам, касающимся экономической и социальной жизни страны. Именно 1966 г. считается датой возникновения первого консультативного совета при органах государственной власти с четко определенными полномочиями и статусом, закрепленным в Конституции страны.

После внесения изменений в Конституцию Франции в 1993 г. раздел X, регламентировавший статус Экономического и социального совета Франции, стал разделом XI. Кроме этого, в состав Совета стали входить около 200 членов, в том числе квалифицированные эксперты и политические деятели, назначенные органами исполнительной власти. В 2008 году он был переименован в Экономический, социальный и экологический совет (EESC) вследствие включения в его деятельность экологического направления. Органический закон от 23 июля 2008 г. закрепил изменение названия данного органа и установил состав в 233 члена.

С 2010 года было положено начало процедуры «омоложения» Совета за счет расширения представительства молодежи, студентов при снижении возраста для его членства до 18 лет согласно ст. 1 Закона от 29 июля 2010 г. Вторым направлением реформы стало увеличение в Совете числа женщин (ст. 7 Закона).

Органическим законом от 29 июля 2010 г. члены этого органа были объединены в три основные группы: 140 членов – для осуществления деятельности по вопросам экономической жизни и социального диалога, 60 членов – по вопросам территориальной сплоченности и общественной жизни, 33 члена – по вопросам охраны природы. Среди других нововведений следует отметить возможность обращения напрямую граждан с ходатайством.

Органический закон от 15 января 2021 г. существенно обновил функции и деятельность Совета: повышена роль гражданского общества в разработке государственной политики, что превратило данный орган в открытое место общественных консультаций и дебатов, что соответствует основным тенденциям развития государственного механизма во Франции. Таким образом, для многих государств Экономический, социальный и экологический совет Франции стал эталонным институтом участия граждан в процессе принятия решений органами государственной власти.

Цель его деятельности – не только публичные политические дебаты, но и конкретные рекомендации профессиональных экспертов правительству Франции по экономическим, социальным и экологическим вопросам. В Экономический, социальный и экологический совет можно обратиться с петицией на условиях, установленных последним принятым Органическим законом. После рассмотрения петиции Совет информирует правительство и парламент о принятии необходимых мер.

Еще в 1900 г. Жюль Перрье полагал, что «право на подачу петиций должно быть оружием, которое защитило бы все иные завоеванные права, но на деле оказалось очередной болтовней, поводом для гордости при очевидной импотенции» [Цит. по: Frayssinet, J., 1996, с. 105].

Современный исследователь гражданского общества Мари де Казальс полагает, что конституционная реформа, коснувшаяся многих правовых институтов Франции, позитивно сказалась на статусе Совета и его восприятии гражданами. По ее мнению, «упрощенный (открытый) порядок подачи петиций в EESC заслуживает серьезной оценки, так как он поддерживает баланс между органами государственной власти и обществом, сам же Совет работает и всесторонне способствует укреплению социальных связей во Франции» [Cazals, M., 2010, p. 293].

Ранее у правительства Франции было лишь право рассмотреть подобным образом поданные петиции, и зачастую оно «пренебрегало мнением EESC, соглашаясь лишь с тем, что шло в русле его интересов» [Cazals, M., 2010, p. 293]. Однако согласно внесенным в 2021 г. в Органический закон 1958 г. изменениям после принятия решения Советом о соответствии поданной петиции существующим требованиям она направляется непосредственно премьер-министру, председателю Сената и Национальной ассамблеи, а также публикуется в официальных журналах Франции.

В период пандемии появилась возможность подачи петиций в электронном виде. Для этого необходимо 150 тыс. подписей с участием молодых людей в возрасте от 16 лет. Это важное нововведение, ведь необходимо «вовлекать как можно раньше молодежь в решение острых общественных проблем. Молодые люди уже в 16 лет смогут озвучить свою позицию»⁴.

Процедура созыва Совета в действительности сложная: его члены распределены по 18 группам представительства, длительность мандата советников составляет 5 лет. Порядок назначения членов урегулирован специальным Законом № 84-499 от 27 июня 1984 г. В его состав «входят представители основных экономических и социальных групп и организаций, наилучшим образом представляющих интересы французского общества, на индивидуальной основе входят 40 крупных специалистов в сфере экономики, науки, культуры. К 231 советнику добавляются 72 “члена секций”, назначенных премьер-министром на 2 года в качестве экспертов. Члены Совета получают жалованье, размер которого не может превышать ¹/₃ жалованья парламентариев, а также вознаграждение за присутственные дни»⁵.

Экономический, социальный и экологический совет состоит из Бюро, отделов и комиссий. Основной формой его работы является пленарная ассамблея. Управляющий орган Совета – Бюро.

Согласно ст. 70 Конституции Франции «правительство и парламент могут обращаться в Экономический, социальный и экологический совет за консультациями по любому вопросу экономического, социального или экологического характера»⁶. В этом случае Бюро формирует специальную комиссию, которая готовит проект заключения. К разработке данного проекта зачастую привлекают независимых экспертов в той или иной области. Далее Бюро принимает отчет по рассматриваемому вопросу, после этого «отчет принимается на пленарном заседании публично в присутствии государственных министров, предупрежденных заранее, и прессы. Заключения, отчеты и исследования передаются премьер-министру. Они также адресуются обеим палатам парламента». Согласно ст. 18 Ордонанса о Совете «его общее собрание проходит публично, а заседания секций и комиссий не являются публичными»⁷.

Согласно положениям Органического закона № 58-1360 от 29 декабря 1958 г.:

«1. Совет способствует сотрудничеству между различными профессиональными категориями и обеспечивает их участие в социальной и экономической политике правительства.

2. Совет исследует и поддерживает экономические и социальные новшества, выдвигаемые в результате развития новой техники.

3. Экономический, социальный и экологический совет по запросу правительства дает свое заключение на проекты законов, ордонансов или декретов, а также на представленные ему законодательные предложения.

4. Совет может назначить одного из своих членов для изложения палатам парламента мнения Совета по представленным ему проектам или предложениям. Правительство может также обращаться в Совет по любой проблеме экономического или социального характера. На заключение Совета предоставляется каждый план и программный законопроект экономического или социального характера.

5. Совет должен проводить экспертизы всех законопроектов и решений, касающихся экономической сферы. Также правительство направляет законопроекты, касающиеся других сфер, на экспертизу в Совет. В свою очередь Совет распределяет экспертизы по компетентным органам. Кроме того, Совет может по собственной инициативе рассмотреть тот или иной законопроект»⁸.

Анализ этих полномочий позволяет признать, что Экономический, социальный и экологический совет во Франции выполняет ряд важнейших функций по обеспечению эффективности политики государства:

во-первых, постоянное привлечение общественных сил к разработке и экспертизе политических решений повышает уровень легитимности принимаемых мер;

во-вторых, совместная работа представителей различных интересов по подготовке заключения или исследования по той или иной политике повышает уровень общественного согласия, что особенно подчеркивают документы, регулирующие правовые основы деятельности Экономического, социального и экологического совета;

в-третьих, участие известных персон и экспертов обеспечивает высокий уровень и объективность экспертиз. Совет входит в международную Ассоциацию социально-экономических палат и европейский Комитет социально-экономических палат [Тиховодова, А. В., 2016, с. 319].

Создание Экономического, социального и экологического совета Франции предусмотрено Конституцией, в то время как в Российской Федерации такого упоминания нет. Во Франции на заключение Совета предоставляется каждый план и программный законопроект экономического или социального характера. Также правительство направляет законопроекты, касающиеся других сфер, на экспертизу в Совет. Кроме того, Совет может по собственной инициативе рассмотреть тот или иной законопроект» [Тиховодова, А. В., 2016, с. 319]. В России законопроект присылается на рассмотрение только по запросу Общественной палаты, обязанности, соответственно, нет.

На основе проведенного исследования можно сделать вывод, что Экономический, социальный и экологический совет Франции является как органом государственного управления, так и консультативным государственными учреждением, представляющим национальные интересы, созданным для обеспечения продуктивного диалога на уровне всего государства между социальными партнерами – организациями, представляющими работодателей и работников (профсоюзы, ассоциации и другие институты гражданского общества), и правительством в социально-экономической, профессиональной, экологической и других сферах. Эффективность его деятельности зависит от развитости гражданского общества, которое «можно считать основной ценностной детерминантой цивилизованного общества, где государство выступает не в качестве гегемона, а между ним и обществом налажены транспарентные отношения, где граждане не просто имеют права, но и стремятся их защитить» [Рожкова, А. К., 2020, с. 143].

About the authors

Ol’ga M. Khokhlova

East Siberian Branch, Russian State University of Justice

Email: chochlovaolga-17@mail.ru

Cand. Sci (Philosoph.), Associate Professor of the Criminal Law Department, East Siberian Branch

Russian Federation, Irkutsk

Anna K. Rozhkova

Legislative Assembly of the Irkutsk Region; Baikal State University

Author for correspondence.
Email: rannette@mail.ru
ORCID iD: 0000-0003-1999-4212

Assistant to the Deputy of the Legislative Assembly of the Irkutsk Region, Lecturer at the Baikal State University 

Russian Federation, Irkutsk

References

Supplementary files