MANAGEMENT OF STATE PROJECTS IN RUSSIA

Abstract

The article considers the management of state projects in Russia. The authors reveal the evolution of the introduction of state project management in Russia, identify the features of project management in the public sector. The problems of implementation of state programs, management of state projects and proposed ways to solve them are identified.

Full Text

В современном мире проектно-ориентиро-ванный подход утвердился как универсальный инструмент для решения масштабных задач. Сегодня, получив широкое признание, эта методология активно интегрируется и в сферу государственного управления. В Российской Федерации внедрение проектного управления становится стратегическим ответом на накопленные вызовы, показывает необходимость повышения государственного администрирования, а также обеспечивает прозрачность использования бюджетных средств.

В России эволюция этого подхода прошла сложный путь до ее формирования как целостной общегосударственной системы. В условиях инновационной направленности развития экономики проектное управление становится важным инструментом для достижения стратегических целей. Его практическая значимость для государства очевидна, но все еще требует разработки национальных стандартов, адаптации к современным международным моделям и подготовки компетентных специалистов.

В традиционной интерпретации проект воспринимается как идея, положение, набросок. Однако современное управленческое понимание этого термина намного шире. Согласно мировой практике, проект определяется как «временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов или услуг» [1]. Опираясь на методические рекомендации Минэкономразвития России, проект означает «комплекс взаимосвязанных мероприятий, направленных на создание уникального результата в условиях временных и ресурсных ограничений» [2].

В государственном управлении выделяют различные типы проектов в зависимости от сложности и масштаба. Так, например, монопроекты являются отдельными инициативами с четко определенной целью. Мультипроекты представляют собой комплексные программы, объединяющие связанные между собой инициативы. И наиболее масштабные – мегапроекты – это глобальные программы, которые состоят из множества взаимосвязанных проектов, объединённых общими ресурсами, временными рамками и целями [3]. Именно в эту категорию входят национальные проекты, такие как «Образование», «Здравоохранение» или «Экология».

Корни современной системы государственного проектного управления уходят в 2000-е годы. Тогда впервые были инициированы приоритетные национальные проекты, касающиеся сфер агропромышленного комплекса, образования, здравоохранения и другие [4]. Став первым масштабным опытом применения программно-целевых методов в новых условиях, эти проекты задавали новые ориентиры для развития. Однако они выявили не только потенциал, но и проблемы, связанные с финансированием и контролем.

К 2016 году внедрение проектного управления было признано задачей общегосударственного уровня, для реализации которого был создан специализированный Департамент проектной деятельности [5]. Это задало начало переходу от практики отдельных проектов к построению целой системы.

В 2019 году была запущена новая программа, состоящая из 12 национальных проектов, которые охватывают такие направления, как «Демография», «Цифровая экономика» и другие. Эти проекты сформировали ядро системы национальных целей развития, имея объем финансирования около 25,7 трлн рублей [6]. В этой системе Президент РФ выступает в качестве главного заказчика и одновременно спонсора своего портфеля, а Правительство РФ играет роль коллективно органа управления этим портфелем [1]. Вице-премьеры в этой системе управляют крупными программами, контролируя отдельные направления.

Управление проектами в государственном секторе основательно отличается от коммерческой практики по его природе и целеполаганию. Именно это и требует применения специальных методологий и подходов. Во-первых, деятельность по реализации государственных проектов осуществляется под жестким правовым контролем, что приводит к ограничению гибкости и скорости принятия решений. Также важным элементом является публичная подотчетность, так как проекты всегда подвергаются многоуровневым проверкам, который проводится вышестоящими органами власти. И не стоит забывать об общественном контроле, что по итогу требует особой прозрачности [6].

Во-вторых, реализация государственных проектов обеспечивается в основном бюджетным финансированием, при этом объемы и целевое назначение определяется заранее в процессе бюджетного планирования, что формирует жесткие рамки, так как оперативное привлечение дополнительных средств в процессе реализации проекта часто сопряжено с большими трудностями [2]. В то время как бизнес измеряет успех в денежной прибыли, успех государственного проекты определяется его экономической, социальной или инфраструктурной ценностью.

Кроме того, государственные проекты отличает уникальный масштаб системная сложность. Межотраслевой и межрегиональный характер таких инициатив, вовлекающий множество участников из разных уровней власти и экономических секторов, создает существенные вызовы для координации и управления зависимостями [4].

Наконец, система государственного управления по своей сути иерархична, что обуславливает жесткие требования к подотчетности и следование утвержденным регламентам [2].

Зарубежный опыт содержит успешные управленческие модели организации проектной деятельности, применимые в России. Среди них – британская модель, где функционирует Департамент приоритетных проектов, а также стандарт PRINCE2, изначально разработанный для государственного сектора и доказавший свою эффективность в международном масштабе [5, 2]. Этот стандарт, основанный на принципах управляемой среды, идеально подходит для государственных проектов, предлагая системный подход с четким распределением ролей, поэтапным управлением и акцентом на обоснование проектной деятельности [2]. Помимо британского опыта, значительный интерес представляют подходы других стран: в США стандарты проектного управления на федеральном уровне закреплены законодательно в Program Management Improvement and Accountability Act, а Япония разработала собственную методологию P2M, специально ориентированную на организационные трансформации и инновации [1, 8].

Несмотря на значительный прогресс в институционализации проектного управления, его практическая реализация сталкивается с рядом устойчивых проблем, которые препятствуют достижению запланированных результатов в полном объеме. Срывы сроков и невыполнение показателей государственных программ объясняются исполнителями часто возникающими рисками. Подобная практика обусловлена тем, что в России не сформирован полноценный механизм управления рисками государственных проектов и программ [12].

Главной проблемой являются унификация методологии и недостаточная зрелость. На сегодняшний день в нормативно-правовом поле и публичном пространстве наблюдается хаотичное использование базовых понятий «проект» и «программа», в то время как термин «портфель проектов» практически не используется на общегосударственном уровне [1]. При этом система национальных целей имеет сложную иерархическую структуру, состоящую из портфелей проектов и комплексных программ. Методологическая разрозненность является следствием отсутствия в масштабах государства единой системы управления проектами, программами и портфелями. Механизм управления рисками государственных программ представляет собой комплекс последовательных мероприятий, функционирование которого направлено на достижение ключевой цели – успешной реализации государственной программы [12].

Реализацию государственных программ подвергают опасности как внутренние, так и внешние факторы. К первым можно отнести ошибочные решения руководства, нарушение плана и нехватка средств, ко вторым – кризисные экономические явления или поправки законодательства [12].

Не менее актуальной сохраняется проблема обеспечения проектов квалифицированными кадрами. Государственные органы испытывают острый дефицит специалистов, обладающих как требуемыми навыками, так и реальным опытом [7]. Неразвитость механизмов формирования кадрового резерва сертифицированных специалистов для государственного сектора создает дополнительные риски [6].

Длительные процедуры согласований, жесткая бюджетная дисциплина и строгая регламентация мешают оперативной адаптации проектов к быстро меняющимся внешним условиям [8]. Ситуацию усугубляют проблемы с координацией, которые вызваны нечетким разграничением ролей, что понижает общую эффективность. «Ориентированность на соблюдение регламентов, а не на достижении конечного результата» остаются доминирующей в настоящее время [9].

Значительные сложности возникают в системе финансирования и оценки эффективности. Во-первых, существует риск подмены дополнительного финансирования национальных проектов обычным переопределением средств между существующими государственными программами. Во-вторых, закрепленные показатели национальных проектов конфликтуют с ежегодно корректируемыми параметрами [6]. Исторический опыт выполнения долгосрочных стратегий наглядно демонстрирует наличие системных рисков недостижения целей, что ставит вопрос о качестве планирования и управления рисками [10].

Для решения внутренних проблем управления государственными проектами необходимо, во-первых, разработать и внедрить национальную методологию проектного, программного и портфельного управления. Данная методология предназначена для обеспечения концептуальной целостности и ясности для всех уровней власти, а также должна отражать иерархичность политической системы России, четко распределяя полномочия между всеми органами власти [1].

Во-вторых, необходимы цифровизация и внедрение передовых технологий. Это предполагает использование больших данных и предиктивной аналитики для прогнозирования рисков и оптимизации управления; внедрение искусственного интеллекта для анализа больших объемов данных в режиме реального времени; применение блокчейн-технологий для повышения прозрачности бюджетных трат и неотвратимости контроля за исполнением контрактов; развитие цифровых платформ для краудсорсинга рисков и коллективной экспертизы [8, 10]. Инициатива по созданию Центров управления регионами, хотя и демонстрирует прогресс, но все еще нуждается в интеграции в единую федеральную систему проектного управления [10].

Внедрение информационных технологий в систему государственного управления является одной из ключевых стратегических задач большинства стран. Создание технологической инфраструктуры, которая обеспечивает повышение эффективности работы государственных органов на всех уровнях, выступает важным направлением деятельности [13].

Цифровая трансформация создает возможности для оптимизации государственных проектов. Искусственный интеллект и технология больших данных позволяют переводить бумажный документооборот в цифровой формат, а также увеличивают процент прозрачности отчетности юридических лиц.  Оптимизация ресурсоемкой деятельности надзорных органов и проведение проверок становится более реализуемо с использованием ИИ. Помимо этого, Big Data и предиктивная аналитика позволяют осуществлять государственное регулирование, учитывая специфики разных категорий потребителей, что способствует повышению гибкости [13].

Но процесс цифровизации сталкивается с собственными вызовами. Среди ключевых проблем можно выделить технологическое отставание, проблемы обеспечения информации, а также непропорциональное распределение цифровой инфраструктуры между регионами. Для решения проблемы неравномерности необходимо обеспечить регионы полноценной информационной поддержкой, проведение организационных мероприятий по разработке единых подходов к реализации цифровой стратегии и реализация разработки единых методических материалов [14]. Эти меры позволят обеспечить синхронизацию на всех уровнях управления и создают условия для внедрения цифровых решений в государственный сектор.

В-третьих, в рамках управления государственными проектами необходимым является формирование системы развития кадрового потенциала. Это предполагает реализацию программ обучения и сертификации государственных служащих в соответствии с актуальными стандартами, формирование резерва проектных менеджеров и создание четких карьерных перспектив в сфере проектной деятельности [2, 7].

Таким образом, управление государственными проектами в России трансформировалось из инструмента решения отдельных задач в комплексную систему планирования и управления. Национальные проекты превратились в центральный механизм концентрации политической воли, финансовых и административных ресурсов на стратегически важных направлениях страны. Они доказали свою значимость как инструмент модернизации и обозначили новые горизонты для администрирования государства.

Совместное развитие государственного управления и цифровых технологий способствует улучшению, которое выражается в повышении качества услуг государства, росте доверия общественности к власти и удовлетворенность граждан [13].

Однако для полномасштабного запуска такой системы требуются фундаментальные преобразования. Необходимо выйти за рамки точечного внедрения инструментов и создать систему управления проектами, программами и портфелями, которая была бы целостной и обеспеченной передовыми технологиями и компетентными кадрами. Но учитывая риски, выявленные в ходе реализации предыдущих долгосрочных стратегий России, нынешний этап национальных проектов должен быть использован для двух важных задач: совершенствование методологий проектного управления и достижение масштабных социальных результатов.

Успех данных преобразований зависит от готовности государства к организационному развитию, системному решению структурных проблем и интеграции международных подходов. Именно при этих условиях управление государственными проектами станет настоящим двигателем развития Российской Федерации, способным обеспечить достижение национальных целей.