ELECTRONIC PUBLIC SERVICES: ANALYSIS OF SYSTEMIC BARRIERS ON THE WAY TO DIGITAL MATURITY OF THE REGION

Full Text

В условиях цифровой трансформации государственного управления перевод услуг в электронный формат стал ключевым фактором повышения их качества, доступности и прозрачности. На федеральном уровне этот процесс, закрепленный в Федеральном законе № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и стратегических программах, демонстрирует значительные успехи: количество зарегистрированных пользователей на «Госуслугах» с 2009 г. превысило 112 млн. человек, а в электронном виде доступны уже более 1,6 тыс. государственных услуг [1].

Однако за высокими показателями охвата скрываются системные проблемы, которые становятся особенно заметны на региональном уровне. Практический опыт субъектов федерации, таких как Калужская область, показывает, что простой перевод услуг в онлайн-формат не всегда означает достижение «цифровой зрелости» – состояния, при котором сервисы становятся интуитивно понятными, проактивными и полностью интегрированными в повседневную жизнь граждан.

Целью данного исследования был отход от хронологического описания этапов цифровизации и проведение критического анализа ключевых барьеров, препятствующих эффективному развитию системы электронных госуслуг в регионе.

В исследовании последовательно рассматриваются три основные проблемные зоны:

- Цифровое неравенство и барьеры доступа, анализирующие, как разрыв в цифровых компетенциях и доступе к технологиям влияет на реальную возможность граждан пользоваться онлайн-услугами.

- Проблемы межведомственного взаимодействия, вскрывающие причины отставания отдельных ведомств и муниципалитетов и их влияние на достижение стратегических целей.

- Качество и оптимизация услуг, где оценивается необходимость перехода от формальной цифровизации к созданию по-настоящему клиентоцентричных и проактивных сервисов.

Цифровое неравенство представляет собой многогранную проблему, выходящую за рамки простого отсутствия доступа к сети Интернет. Современные исследования выделяют три уровня этого явления:

1. Первый уровень: Неравенство в доступе к самой инфраструктуре – физической возможности подключения к сети.
2. Второй уровень: Неравенство в навыках и цифровой грамотности, необходимых для эффективного использования технологий.
3. Третий уровень: Неравенство в результатах и выгодах, которые граждане могут извлечь из использования цифровых технологий, таких как доступ к государственным услугам, образованию и экономическим возможностям.

В Калужской области, как и в других регионах, проблема цифрового неравенства имеет свою историю и контекст [2]. Основы для текущей системы электронных услуг были заложены еще в конце 2000-х: в 2008 г. был создан первый в регионе многофункциональный центр (МФЦ), а в 2009 г. запущен региональный портал государственных и муниципальных услуг. Эти шаги сопровождались образовательными инициативами, такими как проект «Электронный гражданин», направленный на повышение компьютерной грамотности. Однако, несмотря на эти ранние усилия, проблема неравенства – разрыв в цифровых навыках – остается актуальной и сегодня, что требует постоянного внимания к образовательным программам и поддержке уязвимых групп населения [3].

В России, с её обширной территорией и разнообразием социально-экономических условий в регионах, проблема цифрового неравенства стоит особенно остро. Значимым барьером является географический и значительные усилия государства направлены на его преодоление. В рамках федерального закона «О связи» реализуется программа по устранению цифрового неравенства, нацеленная на обеспечение доступом в Интернет малых населенных пунктов с численностью населения от 250 до 500 человек [4]. Программа включает в себя развертывание базовых станций и прокладку волоконно-оптических линий связи, что позволяет подключать к сети тысячи сельских населенных пунктов и социально значимых объектов, включая школы и библиотеки.

Несмотря на высокий уровень проникновения интернета (в 2024 г. 90% населения в возрасте 15 лет и старше регулярно выходили в сеть), ключевой проблемой становится второй уровень неравенства – цифровые навыки.  Статистика показывает парадоксальную ситуацию: при почти всеобщем охвате интернетом, лишь 11% россиян обладают цифровыми навыками хотя бы на базовом уровне [5]. Особенно заметно отставание в компетенциях, связанных с цифровой безопасностью, что создает риски для сохранности персональных данных граждан [6].

Одной из наиболее уязвимых социальных групп являются люди старшего возраста. Исследование Аналитического центра НАФИ показывает, что россияне старше 55 лет значительно реже молодежи готовы обучаться цифровым навыкам самостоятельно и ожидают поддержки со стороны государства [7]. Их основная мотивация – не социальная изоляция, а желание чувствовать себя увереннее и самостоятельно справляться с повседневными задачами, от онлайн-платежей до записи к врачу. Для этой группы характерны более низкие показатели по всем компонентам цифровой грамотности, особенно в области коммуникации и создания контента.

К другим значимым факторам, усугубляющим неравенство, относятся:

- уровень образования: люди с высшим образованием демонстрируют более высокий уровень цифровых компетенций;

- место проживания: сохраняется разрыв в уровне цифровых навыков между городским и сельским населением. Так, даже в рамках одного региона – Калужской области – выявляются диспропорции в социально-экономическом развитии «южных» и «северных» территорий региона [8];

- экономический статус: доступ к качественным устройствам и платному образовательному контенту напрямую зависит от уровня доходов, что создает дополнительный барьер для многих граждан.

Таким образом, преодоление цифрового неравенства в России требует комплексного подхода. Наряду с развитием инфраструктуры, первоочередной задачей становится повышение цифровой грамотности населения, особенно среди уязвимых групп. Без целенаправленных образовательных программ, адаптированных к потребностям разных слоев общества, невозможно обеспечить равный доступ граждан ко всем преимуществам цифровой экономики и электронного государства.

Эффективность государственного управления и успешное достижение стратегических целевых показателей напрямую зависят от качества межведомственного взаимодействия. Однако на практике это взаимодействие сталкивается с комплексом системных барьеров, которые носят организационный, правовой и информационный характер [9]. Эти барьеры не только снижают результативность работы государственного аппарата, но и негативно влияют на оценку его деятельности со стороны общества. Актуальность этой проблематики для Калужской области подтверждается тем, что именно вопросы межведомственного взаимодействия и достижения целевых показателей стали центральной темой заседания Правительства Калужской области 25 марта 2024 г. под руководством заместителя губернатора Карины Башкатовой [10].

Ключевые барьеры, препятствующие эффективной совместной работе ведомств как Калужской области, так и по всей стране, можно сгруппировать следующим образом:

- Организационные барьеры: одной из главных проблем является дублирование функций и отсутствие координации между различными органами власти, особенно в сфере контрольно-надзорной деятельности. Ведомства могут проводить независимые проверки по смежным вопросам, создавая избыточную административную нагрузку и не имея единого видения ситуации. Кроме того, часто отсутствует чёткое разграничение полномочий и ответственности, что наглядно проявляется, например, в сфере международного сотрудничества, где несогласованность действий МИД и Минэкономразвития снижает эффективность участия России в работе таких организаций, как ВТО и ОЭСР [11].

- Правовые барьеры: отсутствует единая и всеобъемлющая нормативно-правовая база, регулирующая все аспекты межведомственного взаимодействия. Существующее законодательство фрагментарно, что порождает правовые пробелы и заставляет должностных лиц действовать «по усмотрению», а не на основе четко прописанных регламентов. Это создает почву для несогласованности и затрудняет построение системной совместной работы.

- Информационные барьеры: несмотря на внедрение цифровых платформ, таких как Система межведомственного электронного взаимодействия (СМЭВ), сохраняется проблема недостаточной интеграции ведомственных информационных систем. Это затрудняет оперативный обмен данными и создание единого информационного пространства, необходимого для принятия согласованных управленческих решений.

Существующие барьеры напрямую влияют на систему оценки эффективности госуправления, основанную на ключевых показателях эффективности (KPI). Проблемы проявляются в следующем:

- Из-за сложности координации и измерения совместного результата, ведомственные KPI часто ориентированы на оценку процесса, а не конечного социально-экономического эффекта. Например, показателем может быть количество проведенных мероприятий, а не реальное улучшение в конкретной сфере.

- Целью госуправления является создание публичной ценности, а не извлечение прибыли. Однако измерить этот вклад крайне сложно, особенно когда результат зависит от скоординированных усилий нескольких ведомств.

- В условиях, когда межведомственное взаимодействие затруднено, у чиновников возникает стимул к «игровому поведению» — формальному достижению индивидуальных KPI своего ведомства в ущерб общей стратегической цели. Это приводит к ситуации, когда показатели на бумаге достигаются, но реальная проблема не решается.

Таким образом, преодоление межведомственных барьеров требует не только технических решений в виде интеграции инфосистем, но и глубокой институциональной перестройки: создания единой правовой базы и перехода к управленческой парадигме, нацеленной на оценку конечного результата и создаваемой публичной ценности.

Переход от реактивной к проактивной модели предоставления электронных услуг знаменует собой фундаментальный сдвиг в цифровой трансформации государственного управления, ставя в центр внимания гражданина и его потребности. Вместо того чтобы требовать от граждан самостоятельно искать и запрашивать необходимые услуги, проактивное государство предугадывает их потребности и предлагает решения в нужный момент. Этот подход не только повышает удобство и удовлетворенность граждан, но и способствует более эффективному и справедливому распределению государственных ресурсов, охватывая даже социально уязвимые группы населения, которые могут не знать о доступных им льготах и услугах.

Основой для проактивных услуг служат передовые технологии обработки данных, такие как Big Data и цифровые двойники (Digital Twins), которые позволяют анализировать большие объемы информации и моделировать жизненные ситуации граждан. Для успешного внедрения проактивных сервисов необходимо создание прочного технологического фундамента, включающего:

- Надежную систему цифровой идентификации для безопасной и однозначной аутентификации пользователей.

- Актуальные и точные базы данных, служащие источником информации для проактивных алгоритмов.

- Безопасную инфраструктуру обмена данными между различными ведомствами.

- Эффективные каналы электронной коммуникации для информирования граждан о доступных им услугах.

Оптимизация качества проактивных услуг требует комплексного подхода, выходящего за рамки простого внедрения новых технологий.

На практике Калужская область также демонстрирует шаги по внедрению новых клиентоцентричных сервисов. Примерами могут служить запуск сервиса «Защита от мошенников в сети», направленного на повышение цифровой безопасности граждан, и развитие «Геопортала Калужской области» как единой точки доступа к пространственным данным [12, 13]. Особое внимание уделяется цифровизации мер поддержки участников специальной военной операции и их семей, что является примером создания комплексных сервисов для конкретной жизненной ситуации.

Несмотря на значительные преимущества, переход к проактивной модели сопряжен с рядом вызовов. К ним относятся обеспечение конфиденциальности и защиты персональных данных в соответствии с такими регуляциями, как GDPR, а также необходимость преодоления организационной инерции и формирования новой культуры в государственных органах, ориентированной на инновации и сотрудничество. Успешная трансформация требует не только технологических инвестиций, но и политической воли, а также готовности к фундаментальным изменениям в принципах работы государственного аппарата.

Преодоление выявленных барьеров требует перехода от тактических мер к разработке комплексной стратегии, направленной на системные изменения в управлении, технологиях и работе с гражданами.

Для решения проблемы цифрового неравенства необходим двойной подход, сочетающий образование и технологии. Вместо разовых акций следует выстроить постоянно действующую систему модульных образовательных программ, нацеленных на разные аудитории и реализуемых на базе библиотек и МФЦ. Эту систему может эффективно дополнить институт «цифровых волонтеров» — региональная программа, в рамках которой студенты и IT-специалисты оказывают консультационную помощь в освоении цифровых сервисов. Однако даже самый подготовленный пользователь столкнется с трудностями при работе со сложным интерфейсом. Поэтому параллельно необходим профессиональный аудит и реинжиниринг пользовательского опыта (UI/UX) ключевых региональных услуг, чтобы сделать их интуитивно понятными по аналогии с лучшими коммерческими приложениями.

Проблема межведомственной разобщённости решается только через институциональные изменения и создание единой системы мотивации. Ключевым шагом должен стать пересмотр системы оценки эффективности: отказ от индивидуальных показателей ведомств в пользу «сквозных» KPI, ориентированных на конечный результат для гражданина (например, общее время на открытие бизнеса). Драйвером таких изменений может стать постоянно действующий «Центр реинжиниринга процессов», наделенный полномочиями анализировать и предлагать оптимизацию самых сложных межведомственных услуг. Технологической основой для этого должно стать развитие региональных цифровых платформ, которые из витрины услуг превратятся в единое рабочее пространство для чиновников, делая весь процесс от заявления до результата прозрачным и отслеживаемым.

Наконец, переход к проактивному предоставлению услуг – это, по сути, внедрение новой философии государственного управления, основанной на данных. Практическим шагом может стать формирование «Центра управления жизненными ситуациями», который на основе обезличенных данных будет моделировать потребности граждан и инициировать предоставление услуг. Начать можно с пилотных проектов, например, по автоматическому формированию заявлений на пособия при рождении ребенка. Важнейшим элементом этой системы является замыкание контура обратной связи: отзывы граждан с платформ вроде «Решаем вместе» должны не просто собираться, а интегрироваться в рабочие процессы ведомств как прямые задачи по исправлению ошибок и улучшению сервисов, превращая обратную связь в реальный инструмент повышения качества.

Проведенный анализ подтверждает, что Калужская область достигла значительных успехов в формировании базовой инфраструктуры электронного правительства, обеспечив высокий уровень регистрации граждан на портале «Госуслуги» и перевод всех социально значимых услуг в цифровой формат. Однако исследование выявляет, что за количественными показателями скрывается ряд системных барьеров, препятствующих достижению подлинной цифровой зрелости.

Ключевыми проблемами, требующими первоочередного внимания, являются:

- Сохраняющееся цифровое неравенство, которое не исчерпывается только доступом к интернету, но и включает недостаточный уровень цифровой грамотности у части населения. Инициативы вроде секторов пользовательского сопровождения в МФЦ являются важным, но тактическим решением, не отменяющим необходимости в системных образовательных программах.

- Недостаточная эффективность межведомственного взаимодействия, которая напрямую тормозит достижение целевых показателей. Наличие «отстающих» ведомств и муниципалитетов свидетельствует о том, что запрет требовать от граждан уже имеющиеся у государства документы не всегда исполняется гладко, что подрывает саму идею бесшовного получения услуг.

- Необходимость перехода от формальной цифровизации к реальной оптимизации. Ключевая стратегическая задача – исключение очных визитов – требует не просто создания электронной формы для услуги, а полного пересмотра и упрощения самого процесса ее предоставления.

Перспективы дальнейшего совершенствования лежат в плоскости перехода к проактивному, персонализированному и комплексному предоставлению услуг. Углубление обратной связи с пользователями через платформы «Решаем вместе», внедрение платформенных решений для унификации сервисов и фокус на реинжиниринге процессов должны стать приоритетными направлениями работы. Только системный подход, направленный на преодоление указанных барьеров, позволит Калужской области не только достичь плановых показателей к 2030 г., но и построить по-настоящему клиентоцентричную модель цифрового государственного управления.

About the authors

A. A. Grishkina

Kaluga State University named after K.E. Tsiolkovsky

Author for correspondence.
Email: grishkinaala@tksu.ru

Student

Russian Federation, Russia, Kaluga

T. N. Subbotina

Kaluga State University named after K.E. Tsiolkovsky

Email: subbotinatn@tksu.ru

Candidate of Pedagogical Sciences, Associate Professor

Russian Federation, Russia, Kaluga

References

Supplementary files