THEORETICAL AND PRACTICAL ASPECTS OF THE ANALYSIS OF PUBLIC PROCUREMENT BY PARTICIPANTS: THE STATE, CUSTOMERS, SUPPLIERS

Full Text

Одной из целей, на которую направлены государственные закупки, является эффективное использование бюджетных и внебюджетных средств. Оценить эффективность государственных закупок можно проведя анализ государственных закупок. Единая информационная система в сфере закупок – это огромная система, позволяющая хранить, обрабатывать и систематизировать информацию о государственных закупках. Анализ информации, хранящейся в ЕИС, позволяет оценить эффективность государственных закупок. Анализ закупок осуществляется государство посредством проведения аудита и мониторинга государственных закупок по разным аспектам.

Помимо государства в закупках участвуют заказчики и поставщики, которые в свою очередь осуществляют анализ закупок со своей стороны. Анализ заказчик осуществляет в части обоснования закупки, обосновании начальной максимальной цены контракта, при формировании документации к закупке, при рассмотрении заявок на участие [2; 6, с. 64-72; 3, с. 74-81].

Участники-поставщики, прежде чем участвовать в закупке, должны проанализировать возможность участия в закупке и документацию закупки.

Рассмотрим процессы анализа государственных закупок, которые осуществляют каждая из сторон закупок (государство, заказчики, поставщики).

Результаты и обсуждение. Анализ государственных закупок государством. Анализ государственных закупок государством осуществляется проведением мониторинга и аудита закупок. Мониторинг закупок – система наблюдений и анализа в сфере закупок, которые осуществляются на постоянной основе с помощью сбора, обобщения, систематизации, результатом которых является оценка информации об осуществлении закупок [1].

А.А. Юдин [11, с. 412] отмечает, что мониторинг закупок осуществляется федеральным исполнительным органом исполнительной власти – Министерством финансов Российской Федерации, в порядке предусмотренным правительством Российской Федерации. Министерство финансов Российской Федерации формирует отчеты ежеквартально до последнего числа месяца, следующего за отчетным кварталом, отчет за четвертый квартал – до 1 марта. В соответствии с распоряжениями высших исполнительных органов государственной власти мониторинг может осуществляться органами местного самоуправления.

Цели мониторинга государственных закупок [10, с. 20]:

1) комплексная оценка осуществления целей закупок;

2) оценка обоснования закупок;

3) усовершенствование законодательства Российской Федерации и нормативно-правовых актов о контрактные системы в сфере закупок.

По результатам мониторинга оформляется сводный аналитический отчет, который размещается в ЕИС, сроки его оформления, требования к содержанию регламентированы Правительством РФ [9, с. 149].

Сводный аналитический отчет состоит из трех разделов [5]:

1) основные результаты мониторинга закупок товаров, работ и услуг за определенный период. В этом разделе даны обобщенные характеристики результатов закупок по Закону № 44-ФЗ о контрактной системе в сфере закупок [2] и Закону № 223-ФЗ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [1];

2) результаты мониторинга закупок товаров, работ и услуг за определенный период по Закону № 44-ФЗ о контрактной системе в сфере закупок [2];

3) результаты мониторинга закупок товаров, работ и услуг за определенный период по Закону № 223-ФЗ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [1].

Последние два раздела сводного аналитического отчета в ЕИС содержат следующую статистическую информацию:

- о субъектах единой информационной системы в сфере закупок (заказчики, операторы ЭТП, органы контроля в сфере закупок, участники);

- планы-графики закупок (количество размещенных планов-графиков по уровням заказчика);

- общественное обсуждение закупок (количество проводимых процедур по уровням, количество участников);

- определение поставщика (статистика по уровням заказчика, способу определения поставщика, результатам определения поставщика, установленные запреты, ограничения);

- реестр контрактов, заключенных заказчиками (количество заключенных и расторгнутых контрактов);

- общая экономия по итогам осуществления закупок;

- осуществление отдельных видов закупок (закупки у субъектов малого предпринимательства, социально ориентированных некоммерческих организациях, информация о реализации национальных проектов, информация о закупках по охране, питанию, строительству, на поставку медицинских изделий и лекарственных препаратов);

- инфраструктура, обеспечивающая проведение определения поставщика (информация о ведении специальных счетов участников закупок, взимание платы операторами электронных торговых площадок);

- реестр независимых гарантий;

- контроль в сфере закупок;

- реестр недобросовестных поставщиков [5].

Как мы видим из перечня отчета, мониторинг государственных закупок заключается не только в качестве работы заказчиков, но и контрактной системы в сфере закупок в целом.

Аудит в сфере закупок проводится с целью анализа эффективности государственных закупок с момента планирования закупок до полного исполнения контракта. Аудит в сфере закупок осуществляется Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований [2].

В ходе аудита обобщаются результаты (выявляются отклонения и их причины, выявляются нарушения), готовятся предложения на усовершенствование контрактной системы в сфере закупок, систематизируется информация по усовершенствованию и размещается в ЕИС.

При проведении аудита Счетная палата анализирует, проверяет и оценивает процесс использования выделенных бюджетных средств; эффективность использования бюджетных средств обоснование закупок; законность, обоснованность, целесообразность и своевременность расходов, оценивают условия выполнения контрактов; оценивают систему ведомственного контроля. Основные элементы аудита государственных закупок представлены на рисунке 1.

Рис. 1. Элементы аудита государственных закупок [9, с. 30]

В процессе аудита оценивается не только деятельность заказчиков, но и контрактные службы заказчика, комиссии заказчика по закупкам, поэтому подготовка к аудиту от заказчика требует сбор и систематизации значительного объема информации и документации.

Выделяют следующие этапы проведения аудита в системе государственных закупок: подготовительный, основной и заключительный (табл. 1).

Выявление нарушений в ходе аудита, влекущих уголовную ответственность, не является основной целью аудита государственных закупок. Однако при проведении аудита оценивается этот риск, который ведет к применению аудиторами мер в соответствии с уголовной ответственностью.

Таблица 1. Этапы аудита государственных закупок [9, с. 30]

Аудит в сфере закупок отличается от мониторинга выборочностью проверки, в отличии от органов мониторинга органы аудита при выявлении нарушений предают информацию в Федеральную антимонопольную службу или в правоохранительные органы, в зависимости от выявленных нарушений [10, с. 20].

Анализ государственных закупок заказчиком. Анализ осуществляется заказчиками при планировании закупок, при определении начальной (максимальной) цены контракта, при составлении описания объекта закупки, при оценке заявок участников.

Заказчики обязаны формировать планы закупок, в которые включен перечень необходимых товаров, работ и услуг. Для формирования этих планов заказчик обязан проанализировать свою потребность на период составления плана закупок, анализ потребности нужен для обоснования закупки.

Согласно статье 22 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе в сфере закупок [2], заказчики для расчета начальной максимальной цены контракта могут использовать следующие методы расчета: метод сопоставимых рыночных цен; нормативный метод; тарифный метод; проектно-сметный метод; затратный метод (табл. 2).

Таблица 2. Методы расчета начальной максимальной цены контракта (НМЦК) заказчиком [4, с. 41-43]

Необходимо отметить, что учреждения здравоохранения для закупки лекарственных препаратов, расходных материалов для отделений и других материалов, оборудования, для расчета НМЦК в основном используют метод сопоставимых рыночных цен. Медицинские учреждения (заказчики) проводят анализ рынка, который заключается в анализе цен  таких же или аналогичных товаров, работ и услуг или анализируют цены по состоявшимся государственным закупкам в ЕИС.

Н.В. Дорожкина [4, с. 41] отмечает, что метод сопоставимых рыночных цен является приоритетным для расчета НМЦК заказчиком.

При размещении закупки заказчики обязаны размещать описание закупки, то есть технические характеристики закупаемых товаров, работ и услуг. При составлении данной документации, заказчики анализируют и предоставляют основные (важные) характеристики закупаемых товаров, работ и услуг. При проведении анализа описания объекта закупки заказчик обязан обратить внимание на то, чтобы оно было составлено таким образом, чтобы не было ограничения конкуренции, то есть описание объекта закупки не должно быть составлено под определенного производителя (например, нельзя указывать марку, торговое наименование и т. д.) [1].

Рассмотрение заявок потенциальных поставщиков осуществляется созданной комиссией заказчика, анализ заявок направлен на выявления соответствия требованиям закупки и выявления соответствия, предложенных в поставке участником, характеристик товаров (работ и услуг) характеристикам, которые указаны в описании объекта государственной закупки.

Анализ государственных закупок участником-поставщиком. Анализ государственных закупок участником-поставщиком мало освещен в литературных источниках. Так М.Г. Умнова [8, с. 26] в своей работе рассматривает участие поставщиков с точки зрения возникновения рисков при участии в закупках. Автор выделяет возникновение таких рисков, как:

- риск при расчете НМЦК заказчиком. Заниженный расчет НМЦК приводит к тому, что участнику приходится осуществлять мониторинг цен на рынке;

- риск при определении поставщика. При участии в аукционе у участника-поставщика возникает риск проигрыша, при участии конкурента, основной целью которого является сокращение издержек, а также риск проигрыша демпингующей организации. При участии в конкурсе, например, возникает риск проигрыша конкуренту, который превосходит по неценовым требованиям. При участии в закрытых закупках возникает риск повышенного внимания государственных органов.

- иски, связанные с нормативно-правовой базой. В закупках, по Закону № 223-ФЗ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [1], заказчик может внести изменения в существенные условия контракта. Например, при изменении цены возникает риск дополнительной финансовой нагрузки.

- риски, связанные с несвоевременностью соблюдения сроков при участии в закупке (несвоевременность внесения обеспечения исполнения контракта ведет к внесению участника в реестр недобросовестных поставщиков).

Таким образом, если у участника-поставщика государственных закупок возникают риски при участии в закупках, то в целях  минимизации рисков, они должны в обязательном порядке осуществлять анализ государственных закупок. 

Анализ государственных закупок участником-поставщиком в первую очередь должен быть направлен на анализ соответствия требованиям закупки. Основные требования, которые выдвигаются к участнику закупки, представлены в статье 31 Закона № 44-ФЗ о контрактной системе в сфере закупок (табл. 3).

Таблица 3. Требования к участникам закупки [2]

Рис. 2. Этапы анализа государственных закупок участником-поставщиком [7, с. 70]

На рисунке 2 представлены этапы анализа государственных закупок участником-поставщиком [7, с. 70].

Д.А. Казанцев [7, с. 70] отмечает, что, прежде всего, участник-поставщик должен проанализировать закупочную документацию, а именно предмет закупки и условия поставки. Для того чтобы понять, что нужно заказчику необходимо проанализировать описание объекта закупки с техническими характеристиками, если товар (работа или услуга) поставщика соответствует данным характеристикам, а срок и условия поставки его устраивают, то можно изучить дополнительные требования к закупке. Если участник будет не соответствовать хоть одному требованию, его заявка будет отклонена от участия.

Далее участнику-поставщику необходимо понять в соответствии, с каким законом будет осуществляться государственная закупка: Законом № 44-ФЗ о контрактной системе в сфере закупок [2] или Законом № 223-ФЗ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [1]. Таким образом, анализ на предмет применения нормативно-правового регулирования способствует пониманию основного принципа осуществления закупки, ее особенности и требования, а также анализу рисков, связанных с возможностью внесения изменений в существенные условия контракта по госзакупкам, осуществляющихся в рамках Закона № 223-ФЗ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц [1].

Следующим аспектом анализа госзакуки участником-поставщиком должен выступать вид и форма проведения государственной закупки (конкурс, запрос котировок или аукцион), анализ этого аспекта позволит участнику понять нужно предложить максимально низкую цену контракта или же наилучшие условия исполнения контракта. Так, например, при участии в аукционе и запросе котировок для победы достаточно предложить наименьшее ценовое предложение, а при участии в конкурсе оценивается не только наименьшее ценовое предложение, но и предложенные условия исполнения контракта  потенциальным поставщиком-участником.

Анализ требований к обеспечению государственной закупке (если оно установлено) необходим для понимания финансовой нагрузки, с которой столкнется потенциальный поставщик-участник, а также – для понимания условий и сроков внесения обеспечения для успешного участия в государственной закупке.

В заключении участник-поставщик должен проанализировать порядок и срок подписания контракта, а также условия и сроки поставки. Поскольку подписание контракта осуществляется после внесения участником-поставщиком обеспечения исполнения контракта, которое зависит от суммы НМЦК, участник к моменту подписания контракта должен проверить наличие необходимой суммы на счете или подготовить независимую гарантию. По условиям контракта поставка товара может осуществляться после подписания контракта или после направления заказчиком официальной заявки на поставку товара (работ, услуг) участнику-поставщику, анализ этих сроков позволит заранее оценить возможность поставки товара (работ или услуг) в срок для предотвращения начислений неустоек.

Выводы. Таким образом, из вышеизложенного, стоит отметить, что анализ государственных закупок осуществляется государством, заказчиком и поставщиком в рамках своих интересов и полномочий.

Государственный анализ обеспечивается посредством проведения мониторинга государственных закупок по таким аспектам как экономия бюджетных средств, статистика по заказчикам, по поставщикам, по количеству осуществления закупок разными способами определения поставщика и т.д., а  также проведением аудита госзакупок с целью определения законности закупки, своевременности и обоснованности.

Анализ государственных закупок заказчиком в основном применяется при планировании закупок, при расчете начальной максимальной цены контракта, при формировании объекта закупок.

Изучив разные источники информации по государственным закупкам, можно сказать, что анализ закупок государством и заказчиком более освещен, чем анализ государственных закупок участником-поставщиком. Анализ государственной закупки участником-поставщиком в основном отражен в части анализа требований к участникам-поставщикам, анализа описания объекта закупки, способа закупки, обеспечения государственной закупки, порядке подписания контракта и сроках поставки.

На наш взгляд, кроме анализа указанных аспектов недостаточно информации о том, на основании анализа какого аспекта участник принимает решение об участии (или отказе от участия) в государственной закупке. Этот аспект анализа будет более подробно нами рассмотрен в других статьях.

About the authors

S. A. Nardina

Author for correspondence.
Email: sa.nardina@omgau.org

Candidate of Economic Sciences, Associate Professor

References

Supplementary files