Problems and Perspectives of the Biosecurity Ensuring Mechanisms within the Collective Security Treaty Organization

Abstract

The article analyses the problems of the international and regional biosecurity ensuring mechanisms including the features of newly established Collective Security Treaty Organisation Coordination council on biosecurity issues. 

Full Text

введение

Пандемия COVID-19 существенно изменила общественный взгляд на подходы к реагированию на угрозы и риски биологического характера. В связи с эволюцией понимания биологической безопасности развиваются подходы к ее обеспечению, в том числе и на международном уровне. Соответствующая проблематика выходит за пределы мандатов специализированных международных организаций и включается в повестки дня для рассмотрения региональными объединениями1.

Аналогичные задачи формулируются в рамках Организации Договора о коллективной безопасности (далее ОДКБ или Организация). В 2020 году государства-члены с учетом трансграничного характера рисков и угроз в области биологической безопасности отмечали рост востребованности наращивания совместных действий по их преду-преждению2. В 2021 году государства-члены выступили за развитие сотрудничества и координации в рамках ОДКБ по вопросам обеспечения биологической безопасности3. Одновременно в 20212023 годах закладывался нормативный и организационный фундамент соответствующих структур. В этой связи рассмотрение проблем и перспектив становления коллективных механизмов обеспечения биологической безопасности в формате ОДКБ представляется весьма актуальным. Тем более, что значительная часть мероприятий ОДКБ, ее органов по противодействию угрозам биологической безопасности остается пока за пределами научного рассмотрения. Данную лакуну и предполагается в известной мере восполнить настоящей работой.

1Заявление глав государств - участников СНГ о сотрудничестве в области обеспечения биологической безопасности. URL: https:// cis.minsk.by/news/20860/glavy_gosudarstv_sng_prinjali_zajavlenie_o_sotrudnichestve_v_oblasti_obespechenija_biologicheskoj_bezopasnosti (дата обращения: 8.09.2023); Заявление глав государств - членов Шанхайской организации сотрудничества о совместном противодействии угрозам эпидемий на пространстве ШОС. URL: http://rus. sectsco.org/load/442972/ (дата обращения: 8.09.2023); Declaration On Accelerating Implementation of International Health Regulations in Africa. URL: https://au.int/sites/default/files/decisions/37294-assembly_au_ dec_642_-_664_xxix_e_1.pdf (дата обращения: 8.09.2023); Bandar Seri Begawan Declaration on the Strategic and Holistic Initiative to Link ASEAN Responses to Emergencies and Disasters (ASEAN SHIELD). URL: https:// asean.org/bandar-seri-begawan-declaration-on-the-strategic-and-holistic-initiative-to-link-asean-responses-to-emergencies-and-disasters-asean-Shield/ (дата обращения: 8.09.2023).

2Декларация Совета коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности // Документы по вопросам формирования и функционирования системы коллективной безопасности государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности: сборник документов. М.: Секретариат ОДКБ, 2021. Вып. № 21. С. 75.

3Декларация Совета коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности // Документы по вопросам формирования и функционирования системы коллективной безопасности государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности: сборник документов. М.: Секретариат ОДКБ, 2021. Вып. № 22. С.101.

Ее цель заключается в выявлении характерных особенностей формирования коллективных механизмов обеспечения биологической безопасности в формате ОДКБ, которые могут предопределить их функционирование в среднесрочной перспективе. Для этого предполагается проанализировать теоретические основы обеспечения биологической безопасности на национальном и глобальном уровнях, поместив их в актуальный международный контекст, рассмотреть нормативные правовые основы механизмов обеспечения биологической безопасности в формате ОДКБ, оценить место и роль последних в системе коллективной безопасности.

В работе использован сравнительный метод, который позволяет рассмотреть изменения ситуации в зоне ответственности ОДКБ, выявить расхождения подходов стран к вопросам обеспечения биологической безопасности. При помощи структурно-функционального метода становится возможным определить их цели, задачи и позиции. Системный подход способствует раскрытию потенциала ОДКБ по противодействию биологическим вызовам и угрозам, позволяет оценить взаимосвязь и взаимозависимость разрабатываемых механизмов в системе коллективной безопасности.

теоретическая основа и международная регламентация обеспечения биологической безопасности

теоретические подходы к определению и обеспечению биологической безопасности с течением времени претерпели существенные изменения. Концептуальная основа современных отечественных подходов к содержанию и обеспечению биологической безопасности заложена коллективом авторов во главе с Г. Г. Онищенко. В цикле публикаций сформулированы узкая и широкая трактовка биологической безопасности, заложена понятийная, терминологическая и определительная база биологической безопасности, обозначены подходы к научному обеспечению национального нормирования широкого формата биологической безопасности.

Узкий формат биологической безопасности, сложившийся во второй половине XX века, предполагает понимание биологической безопасности как выполнения требований противоэпидемического режима работы с материалом, зараженным или вызывающим подозрения в зараженности возбудителями особо опасных инфекционных болезней.

Такой подход является составной частью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, направленного на поддержание комфортных условий жизни и деятельности человека. При этом редкие аварии на потенциально опасных биологических объектах рассматривались как потенциально опасные, создающие риск инфицирования работающего с патогенными биологическими агентами персонала и населения. Эпидемиологические последствия аварий быстро купировались в рамках выполнения правил в области биологической безопасности, и, таким образом, не создавалось угрозы национальной и международной безопасности [Онищенко и др., 2013].

Выход за пределы узкого смыслового диапазона биологической безопасности (противоэпидемический режим работы) был обусловлен ростом актуальности проблемы преднамеренного использования опасных биологических факторов, риск которого существенно увеличился и включает угрозы:

- вспышки новых (неизвестных) и возвращающихся инфекционных болезней людей и животных (в результате распространения из естественных резервуаров патогенных микроорганизмов и из очагов заражения);

- биологического терроризма;

- биологической войны с использованием биологического оружия нового поколения, в том числе и генного;

- нарушения специальных режимов (экспортного контроля) в отношении технологий двойного назначения в этой сфере;

- масштабных чрезвычайных ситуаций биологического характера [Берладир, Харичкин, 2022].

Таким образом, переход к расширенному содержанию биологической безопасности фундаментально обусловлен повышением ее значимости ввиду качественного и количественного роста биологических угроз до масштабов, сопоставимых с другими угрозами национальной, региональной и международной безопасности [Редникова, 2023].

При этом отмеченный рост биологических угроз остается без надлежащего ответа международного сообщества. Коллектив белорусских авторов: В. Арчаков, А. Баньковский, П. Савков -подробно рассматривает опыт зарубежных стран (США, Великобритания, КНР, Белоруссия, Казахстан, Россия) по созданию организационно-правовых механизмов реагирования на опасные биологические ситуации, а также попытки объединения усилий на этом направлении в рамках международных структур (ООН, Европейский Союз, Содружество Независимых Государств, ОДКБ).

Основным международным форматом защиты от биологических угроз остается Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении, которая вступила в силу 26 марта 1975 года (далее КБТО или Конвенция)1. Подписавшие конвенцию государства взяли на себя обязательства не разрабатывать, не производить, не накапливать, не приобретать, не сохранять патогенные биологические агенты и токсины таких видов и в таких количествах, которые не предназначены для профилактических и защитных целей.

Однако конвенция не содержит ни конкретных положений о подходах к ее осуществлению, ни даже перечня биологических агентов, подлежащих запрету, что, по некоторым оценкам, характеризует КБТО скорее как совместное политическое заявление стран-участников, чем как международный договор2. Единственным механизмом защиты положений конвенции является подача жалобы в Совет Безопасности ООН по факту нарушения ее положений, которая возможна только участниками КБТО по отношению друг к другу. Таким образом, принятие мер по итогам рассмотрения подобных жалоб фактически ставится в зависимость от позиций государства, чьи действия обжалуются, если оно является постоянным членом Совета Безопасности ООН [Арчаков, Баньковский, Савков, 2021].

Вместе с тем, по мнению ряда экспертов, основанному на анализе соответствующих национальных программ НИОКР, в настоящее время технологически развитыми странами ведутся разработки новых поколений биологических поражающих агентов [Филонов, 2020]. Ими проводится активная деятельность по разработке программ создания биологического оружия нового поколения, например этнического, биохимического (не подпадающего под действие конвенции), с множественной лекарственной устойчивостью, уклоняющегося от диагностики, преодолевающего иммунитет, устойчивого к факторам внешней среды [Онищенко и др., 2013].

Именно эти обстоятельства обосновывают необходимость разработки мер по верификации, которые должны были бы четко определить механизм контроля за осуществлением КБТО. В этих целях в 1991 году была создана группа правительственных экспертов от стран-участников с целью

1Конвенция о запрещении разработки, производства и накопления запасов бактериологического (биологического) и токсинного оружия и об их уничтожении (заключена 16.12.1971) // Действующее международное право. Т. 2. М.: Московский независимый институт международного права, 1997. С. 436-441.

2Стрелец М. В. Объединенные Нации на пути к идеальному миру // Независимое военное обозрение. 21.09.2023. URL: https://nvo.ng.ru/ concepts/2023-09-21/6_1254_un.html (дата обращения: 25.09.2023).

подготовки юридически обязательного для всех государств документа (протокола) по мерам укрепления конвенции. На V Обзорной конференции государств - участников КБТО в 2001 году делегация США блокировала подписание протокола, включающего комплекс эффективных мер, разработанных международными экспертами, в том числе и России, с целью контроля выполнения государствами -участниками положений КБТО.

В 2016 году в ходе VIII Обзорной конференции КБТО, несмотря на определенные разногласия между участниками переговорного процесса, существовала реальная перспектива достижения договоренностей на приемлемой для всех основе. Тем не менее на последнем этапе делегация США отказалась от поиска компромисса и использования всех возможностей для обеспечения успешного итога переговоров и вновь блокировала подписание протокола [Филонов, 2020].

В 2021 году в преддверии IX Обзорной конференции КБТО министры иностранных дел государств - членов ОДКБ выступили с Совместным заявлением об укреплении Конвенции о запрещении биологического и токсинного оружия. В данном заявлении подчеркивалась необходимость институ-ционализации и принятия юридически закрепленного протокола к Конвенции, предусматривающего среди прочего эффективный механизм проверки соблюдения КБТО1. Тем не менее в ходе мероприятия не удалось достичь принципиальных договоренностей по укреплению режима КБТО, а заключительный документ был принят без итоговой декларации. Ключевые инициативы Российской Федерации, Китая и других государств были заблокированы западными делегациями как «непрофильные» или «недостаточно проработанные»2.

Таким образом, до настоящего времени механизмы контроля соблюдения КБТО на глобальном уровне не приняты, что позволяет технологически развитым странам, в отсутствие юридически закрепленных механизмов проверки выполнения требований КБТО, практически бесконтрольно реализовать любые проекты в этой сфере, в том числе на территориях, прилегающих к зоне ответственности ОДКБ.

1Совместное заявление министров иностранных дел государств -членов Организации Договора о коллективной безопасности об укреплении Конвенции о запрещении биологического и токсинного оружия // Документы по вопросам формирования и функционирования системы коллективной безопасности государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности: сборник документов. М.: Секретариат ОДКБ, 2021. Вып. № 22. С. 17. 2На 9-й конференции стран - участников КБТО не приняли итоговую декларацию. 24.12.2022. URL: https://ria.ru/20221224/ deklaratsiya-1841024702.html (дата обращения: 21.09.2023).

формирование механизмов обеспечения биологической безопасности в формате одкб

В сложившихся международных условиях возможным ответом на рост биологических угроз может стать создание и развитие региональных механизмов реагирования на них. В конце 2020 года Российской Федерацией в связи с необходимостью совершенствования правовой базы сотрудничества по вопросам обеспечения биологической безопасности было предложено сформировать Координационный совет уполномоченных органов государств - членов ОДКБ по вопросам биологической безопасности, подотчетный Комитету секретарей советов безопасности ОДКБ3.

Создание механизма взаимодействия государств - членов ОДКБ в сфере биологической безопасности в рамках Организации осуществлялось в несколько этапов и потребовало расширения положений ее основополагающих документов. В 2021 году ими было согласовано изменение Устава ОДКБ. Оно предполагало дополнение ст. 8 указанием на взаимодействие, в том числе в сфере биологической безопасности4, что стало новым расширением мандата Организации с 2010 года5. Дополнительно Комитет секретарей советов безопасности ОДКБ был наделен полномочиями по координации деятельности структур Организации и государственных органов государств - членов по вопросам биологической безопасности6.

Соответствующим решением при Комитете секретарей советов безопасности ОДКБ в статусе рабочей группы создан Координационный совет уполномоченных органов государств - членов ОДКБ по вопросам биологической безопасности (далее КСББ или Координационный совет) и утверждено положение о нем7.

Российская газета. 28.04.2021. - URL: https://rg.ru/2021/04/28/ nurgaliev-v-zone-otvetstvennosti-odkb-otmechen-rost-kiberprestupnosti. html (дата обращения: 7.09.2023).

4Четвертый протокол о внесении изменений в Устав Организации Договора о коллективной безопасности // Документы по вопросам формирования и функционирования системы коллективной безопасности государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности: сборник документов. М.: Секретариат ОДКБ. 2022. Вып. № 23. С. 91.

5Голуб К. Ю. Системы кризисного реагирования в региональных организациях // Военно-юридический журнал. 2014. № 6. С. 26-31. 'Решение Совета коллективной безопасности ОДКБ от 19 июля 2022 года «О внесении изменений в Положение о Комитете секретарей советов безопасности Организации Договора о коллективной безопасности» // Документы по вопросам формирования и функционирования системы коллективной безопасности государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности: сборник документов. М.: Секретариат ОДКБ, 2022. Вып. № 23. С. 90.

7Решение Комитета секретарей советов безопасности ОДКБ от 15 сентября 2021 года «О Координационном совете

Вступление в силу принятых решений позволило государствам - членам ОДКБ в 2022 году сформировать персональный состав Координационного совета и утвердить его в установленном порядке1. В конце 2022 года состоялось первое заседание КСББ, в ходе которого был избран его председатель (А. Ю. Попова - руководитель российской Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека) и рассмотрен ряд организационных вопросов2.

Наряду с формированием Координационного совета, еще одним шагом по обеспечению биологической безопасности в формате ОДКБ стало создание совместного формирования радиационной, химической и биологической защиты и медицинского обеспечения3. В сентябре 2023 года на территории Белоруссии с его участием состоялось специальное учение ОДКБ «Барьер-2023», в ходе которого отрабатывались вопросы минимизации биологических угроз, проведения неспецифической биологической разведки района, отбора проб, эвакуации заболевших и полной специальной обработки личного состава, военной техники, оружия и снаряжения4.

Существенным препятствием для рассмотрения проблематики обеспечения биологической безопасности в практике функционирования международных организаций является отсутствие сложившегося терминологического консенсуса в отношения самого понятия «биологическая безопасность». Умнова-Конюхова справедливо отмечает, что в международном праве соответствующее понятие не синтезировано, а национальные подходы закономерным образом различаются по объектам и субъектам защиты [Умнова-Конюхова, 2023].

уполномоченных органов государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности по вопросам биологической безопасности» // Документы по вопросам формирования и функционирования системы коллективной безопасности государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности: сборник документов. М.: Секретариат ОДКБ, 2021. Вып. № 22. С. 91-95.

1 Решение Комитета секретарей советов безопасности ОДКБ от 23 ноября 2022 года «О составе Координационного совета уполномоченных органов государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности по вопросам биологической безопасности» // Документы по вопросам формирования и функционирования системы коллективной безопасности государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности: сборник документов. М.: Секретариат ОДКБ, 2022. Вып. № 23. С. 65-70.

2Протокол первого заседания Координационного совета уполномоченных органов государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности по вопросам биологической безопасности от 15 декабря 2022 года // Текущий архив Секретариата ОДКБ.

3Список документов, подписанных на сессии Совета коллективной безопасности Организации Договора о коллективной безопасности. 23.11.2022. URL: http://www.kremlin.ru/supplement/5868 (дата обращения: 7.09.2023).

4На учениях ОДКБ отрабатывают угрозы биобезопасности. 2.09.2023. URL: https://ria.ru/20230902/ucheniya-1893819249.html (дата обращения: 7.09.2023).

Рассмотренные выше акты Организации Договора о коллективной безопасности также не содержат нормативно закрепленного терминологического аппарата. Стороны отказались от согласования соответствующих положений, фактически передав их на рассмотрение вновь созданного механизма. При этом документы оперируют таким понятиями как биологическая безопасность, биологические угрозы, опасные биологические факторы и рядом других, понимание которых в значительной степени фактически основывается на российских доктрине и законодательстве.

Принципы, заложенные в функционирование механизмов взаимодействия государств - членов ОДКБ на этом направлении, свидетельствуют о практическом отходе от узкого понимания биологической безопасности и подтверждают нацеленность Организации на реализацию комплексного подхода к биологической безопасности.

Согласно положению от 15 сентября 2021 года, КСББ должен участвовать в организации деятельности по выполнению решений, связанных с защитой граждан и территорий государств - членов от биологических угроз (п. 3.1.1), и разрабатывать коллективные меры по предотвращению угроз национальной, региональной и международной безопасности, связанных с воздействием опасных биологических факторов (п. 3.1.2).

При этом комплексный подход к обеспечению биологической безопасности просматривается как при рассмотрении задач КСББ, так и подходов к его формированию. В состав Координационного совета входят представители заинтересованных министерств и ведомств государств - членов ОДКБ, осуществляющих функции обеспечения биологической безопасности (п. 2.1). КСББ включает не только представителей соответствующих служб, на которые национальным законодательством возложены вопросы соблюдения требований противоэпидемического режима, но и других ведомств и организаций, чья компетенция затрагивает вопросы обеспечения биологической безопасности в широком ее понимании. К числу означенных организаций относятся министерства обороны, министерства иностранных дел, аппараты советов безопасности и ряд других структур.

Анализ указанного положения свидетельствует о том, что в силу своего статуса Координационный совет остается совещательным органом, лишенным практических полномочий. Он может принимать рекомендации по практической реализации в рамках ОДКБ международных договоров и решений, касающихся вопросов обеспечения биологической безопасности; содействовать реализации государствами - членами ОДКБ совместных практических мер по предотвращению угроз биологической безопасности, связанных с воздействием опасных биологических факторов; вносить предложения по вопросам обеспечения биологической безопасности для рассмотрения на заседаниях вышестоящих органов ОДКБ. Координационный совет подотчетен Комитету секретарей советов безопасности ОДКБ, результаты его деятельности носят информационно-аналитический и рекомендательный характер.

Вместе с тем при оценке его роли Координационный совет следует рассматривать в общем контексте региональной системы обеспечения коллективной безопасности, выстроенной в рамках ОДКБ [Голуб К., Голуб Ю., 2018]. КСББ в таком случае оказывается еще одним звеном наряду с таким механизмами сотрудничества, как Координационный совет по противодействию незаконному обороту наркотиков, Координационный совет по противодействию нелегальной миграции, Координационный совет по чрезвычайным ситуациям, Консультационный координационный центр по вопросам реагирования на компьютерные инциденты, чья деятельность также координируется Комитетом секретарей советов безопасности ОДКБ.

В 2023 году в Белоруссии как председательствующем в ОДКБ государстве состоялось второе заседание КСББ. В ходе заседания российская сторона довела до сведения членов Координационного совета доклад о военно-биологических угрозах на пространстве ОДКБ. Представители государств -членов ОДКБ обменялись оценками ситуации в сфере биологической безопасности и предложениями по своему взаимодействию в этой области. Состоялся обмен мнениями по вопросу инициативы казахстанской стороны создать международное агентство по биологической безопасности, подотчетное Совету Безопасности ООН. Координационным советом рассмотрен ход подготовки плана мероприятий КСББ на 2022-2024 годы1.

1Протокол второго заседания Координационного совета уполномоченных органов государств - членов Организации Договора о коллективной безопасности по вопросам биологической безопасности от 13 июля 2023 года // Текущий архив Секретариата ОДКБ.

заключение

Рассмотрение реализованных мероприятий Организации Договора о коллективной безопасности по обеспечению биологической безопасности в зоне ее ответственности позволяет сделать следующее выводы.

1. В условиях неспособности мирового сообщества создать на фундаменте КБТО глобальный механизм контроля распространения биологических угроз Российская Федерация инициировала формирование региональной структуры, которая позволит создать, во-первых, институциональную рамку для наращивания межгосударственного сотрудничества в этой сфере и, во-вторых, инструмент дипломатического давления и продвижения на международной арене соответствующих инициатив государств - членов ОДКБ.

2. В основу созданного механизма противодействия биологическим угрозам положено современное широкое понимание биологической безопасности, обеспечение которой предполагает привлечение широкого спектра национальных ведомств государств - членов ОДКБ.

В рамках общей региональной системы обеспечения безопасности осуществляются соответствующие меры противодействия широкому спектру современных вызовов и угроз, включающие:

- международный терроризм,

- преступления в сфере информационных технологий,

- нелегальную миграцию,

- предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и другие.

3. Расширение сотрудничества обусловит необходимость создания практических механизмов подготовки и безотлагательной реализации коллективных мероприятий по предотвращению угроз национальной, региональной и международной безопасности, связанных с воздействием опасных биологических факторов, что потребует повышения статуса КСББ в рамках Организации с наделением его соответствующими полномочиями.