The problems of the reorganization of the police security guard in the Tersk region in the political discourse of the regional and district boards in 1911-1913

Full Text

Введение

Терская охранная стража была учреждена в 1862 г. Она стала одним из важнейших элементов системы охраны общественного порядка и безопасности в Терской области. Ее учредительным документом было «Положение об учреждении в Терской области охранной стражи и земской полиции» [Административная практика… 2012: 248–250], разработанное начальником Терской области Д.И. Святополк-Мирским для «наблюдения за внутренней безопасностью и благоустройством в округах горского населения» [Кулешин 2009: 91]. Впоследствии вплоть до начала революционных событий 1917 г. неоднократно предпринимались попытки реорганизации системы органов охраны правопорядка в Терской области. Так, уже в 1865 г. было «принято решение взамен охранной стражи, земской полиции и Терского конно-иррегулярного полка образовать постоянную милицию из 14 сотен» [Кулешин 2009: 91]. Для этого в январе 1865 г. было принято «Положение о Терской постоянной милиции». В начале ХХ в. стали вновь обсуждаться вопросы о необходимости реорганизации этой системы и принятия новых нормативных актов. Прежняя структура этих учреждений уже не отвечала требованиям времени и не могла эффективно противостоять преступности и политической нестабильности. В связи с этим, перед правительством встала задача создания более централизованной и профессиональной полицейской силы, способной обеспечить порядок и законность на территории Терской области. В 1910 г. проект «закона о Терской охранной страже был одобрен Госдумой. Учреждалась она временно, на пять лет, в качестве эксперимента» [Кулешин 2009: 91]. Предполагалось, что охранная стража будет состоять из казаков и горцев. В её задачи входили охрана железнодорожных линий, промыслов и других важных объектов от нападений и диверсий. Вместе с тем, на фоне таких преобразований оставалось много нерешенных вопросов, которые требовали дополнительного исследования, осмысления и учета мнений специалистов, непосредственно задействованных в управлении регионом. И нередко для подготовки проектов новых решений учитывались и мнения начальников округов и отделов Терской области. В этом плане исследование проблем реорганизации полицейской охранной стражи в этом регионе, высказанных на стадии подготовки очередного этапа преобразований начальниками окружных правлений в 1911–1913 гг. (в частности, начальником Нальчикского округа), вызывает определенный научный интерес, т.к. это ценный источник информации о текущем состоянии дел и возможных последствиях реорганизации полицейской стражи. Анализ этих мнений позволяет выявить проблемные зоны, которые могли ускользнуть от внимания центральных властей, а также учесть специфику региональных условий. Реорганизация полицейской стражи, как и любые другие административные преобразования, затрагивала интересы различных слоев населения и требовала тщательной проработки с учетом местных особенностей. В этой связи изучение высказываний начальников окружных правлений Терской области позволяет получить более полное представление о сложностях и противоречиях, возникавших в процессе реформирования системы охраны правопорядка. Это, в свою очередь, способствует более глубокому пониманию исторического контекста и механизмов принятия управленческих решений в Российской империи начала XX в.

Проблемы реорганизации полицейской охранной стражи в Терской области в политическом дискурсе областного и окружных правлений в 1911–1913 гг. в отечественной историографии специального исследования до настоящего времени не получили. Вместе с тем некоторые аспекты становления и развития здесь системы правоохранительных органов затрагивались в трудах З.Х. Ибрагимовой [Ибрагимова 2006], М.Г. Кулешина [Кулешин 2009], А.Х. Абазова [Абазов 2011; Абазов 2015; Абазов 2016], З.Р. Болиева [Болиев 2021], Т.К. Макоева [Макоев 2023], И.С. Пазова [Пазов 2024; Пазов 2025] и др.

Исследование выстраивалось на нормативно-правовые акты («Положение об учреждении в Терской области охранной стражи и земской полиции» [Административная практика… 2012: 248–250]; Закон «о временном изменении штата управления округов Терской области» [РГИА. Ф. 1276. Оп. 6. Д. 24] и др.) и делопроизводственные материалы фонда 11 «Терское областное правление. Канцелярия общего присутствия по деятельности (1866–1917 гг.)» (опись 52) Центрального государственного архива Республики Северная Осетия – Алания (г. Владикавказ). В ходе работы были проанализированы предписания начальника Терской области начальникам округов и отделов, рапорта начальников округов и отделов областному начальнику; доклады начальника области в областное правление; проекты новых штатов Терской полицейской охранной стражи и т.п.

Результаты исследования

29 декабря 1911 г. Государственная Дума приняла закон «о временном изменении штата управления округов Терской области», по которому в составе управлений округов Терской области утверждалось 23 должности помощников участковых начальников, увеличивалось финансовое обеспечение деятельности начальников округов, их старших и младших помощников, начальников участков, в отношении начальников участков увеличивалось финансирование на наем писцов и на канцелярские расходы за счет средств государственного казначейства [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 2]. Для реализации этого закона из управления Терской области в адрес начальников округов и отделов поступило распоряжение выразить пожелания и рекомендации к нему. Рапорт начальника Нальчикского округа по этому вопросу был направлен начальнику Терской области 7 апреля 1912 г. [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 69]. Предложения начальника Нальчикского округа С.К. Клишбиева по реорганизации полицейской части в Терской области содержали целый ряд мер. Он полагал, что существовавшие в то время в городах Терской области сыскные отделения, создаваемые в помощь к городской полиции, способствовали борьбе с преступностью в значительной степени [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 80]. При этом он был уверен, что в округах Терской области учреждение сыскной части было необходимой мерой из-за склонности местных жителей к сокрытию преступлений. Для этого он считал целесообразным учредить сыскные отделения в округах из 1 агента-чиновника и 2-х низших агентов в каждом участке. Он также считал, что материально-техническое обеспечение сыскных отделений следовало обеспечить должным образом всем необходимым для сыска с двумя обученными собаками в каждый округ [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 80].

Из-за того, что на служащих окружных администраций было возложено множество обязанностей и в условиях развития культуры местного населения, модернизации предприятий промышленности, роста численности населения и количества совершаемых преступлений С.К. Клишбиев предлагал увеличить штат окружной полиции. Непосредственно в Нальчикском округе он считал желательным учредить пятый административный участок из частей 1 и 3 участков ввиду обширности их территории [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 80] и дополнительно ввести должности штатных переводчиков при окружном правлении, горском словесном суде, начальнике округа, его помощниках и участковых начальниках. Необходимость расширения аппарата делопроизводителей при окружных правлениях он объяснял «увеличением сложности переписки» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 80]. Это предложение было особенно актуальным в условиях многонационального состава населения Нальчикского округа, где знание русского языка не было повсеместным.

Для более успешной борьбы с преступностью на местах начальник Нальчикского округа считал необходимым «дать в распоряжение каждого сельского старшины по два стражника, на обязанности которых должно лежать преследование злоумышленников и несения полицейской службы в селениях» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 80]. По его мнению, стражники должны были входить в состав Терской охранной стражи и носить установленную форму [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 80 об.]. При этом он был уверен, что в лице таких стражников администрация получит контролеров деятельности выборных лиц и опору сельским старшинам при выполнении своих служебных обязанностей. Основную обязанность стражников он видел в преследовании и поимке преступников [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 80 об.]. Для этого он считал необходимым увеличить штат Терской охранной стражи [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 80 об.]. В числе других преобразований он предлагал переложить на сельские сходы обязанность управления общественными делами, т.к., по его мнению, шестилетний опыт назначения сельскими старшинами выборных от общества делегатов показал, что не всегда ими становились сельчане, обладавшие достаточными компетенциями.

В числе конкретных мер для преобразований начальник Нальчикского округа предлагал: 1) изменить закон о высылке порочных жителей за пределы населенного пункта; 2) расширить компетенцию сельских судов для повышения эффективности и скорости разбираемых споров и конфликтов; 3) расширить компетенцию сельских обществ по вопросам исполнения некоторых общественных приговоров (например, установление повышенных штрафов за проступки против нравственности или нарушение общественных интересов); 4) расширить сеть сельских школ и усилить преподавательский состав [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 80 об. – 81] и т.п. Все это позволило бы более эффективно решать локальные вопросы и учитывать мнение жителей аулов.

11 сентября 1912 г. начальник Терской области подготовил обстоятельный доклад в терское областное правление о преобразовании полицейской части в Терской области, который в определенной мере затрагивает и Нальчикский округ [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 126–153]. Он считал, что дело полицейской охраны Терской области страдало не столько от недостаточного числа полицейских чинов и незначительности получаемого ими содержания, сколько от неудовлетворительного внутреннего устройства полицейской части в области [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 126–126 об.]. В докладе он выявлял условия и причины культурно-просветительского и экономического характера о необходимости проведения преобразований.

Для этого областной начальник предложил ряд мер, которые разделил на две категории: предупредительные и карательные. К числу предупредительных относил: запрет на ношение оружия; учреждение постояннодействующего военного отряда в помощь администрации для искоренения преступлений; учреждение должностей ответственных ночных караульных за счет средств сельских обществ; учреждение за счет средств местного населения вольноорганизованных полицейских страж из жителей Веденского, Грозненского, Назрановского и Нальчикского округов; учреждение караулов, пикетов и разъездов из числа местных жителей в виде натуральной повинности [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 132]. К числу карательных: наложение штрафов на аульные общества; признанные виновными на основании доведенных до них следов преступлений; создание экзекуционных отрядов; лишение права выбора старшин; упразднение хуторов и некоторых поселений из числа коренного населения; высылка преступников за пределы Кавказа [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 132–132 об.]. Далее в докладе для каждой конкретной меры были даны подробные характеристики. Например, по поводу учреждения вольноорганизованных полицейских страж из числа представителей местного населения он считал, что это, с одной стороны, одна из лучших и полезнейших мер, с другой, видел существенный недостаток в том, что учреждение команд основывается «на добросовестном несении ими полицейской службы» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 134 об.]. А это – основание для злоупотребления полномочиями. Учреждение караулов из числа местных жителей в качестве натуральной повинности начальник области считал мерой совершенно непригодной для сложившихся условий [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 135].

Непосредственно по вопросам организации полицейской службы в Теркой области и мерах по борьбе с преступностью в области он предлагал на законодательном уровне возложить на полицейские учреждения роль исполнительных органов и осуществление всех мер по предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 144]. Для него также считалось немаловажным, чтобы «переход уголовных дел от полиции к суду не был бы засорен затемняющими систему правосудия приемами… и чтобы привлеченные к суду лица не имели бы повода разрушить пред судом доверие к полиции» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 144].

Для повышения эффективности полицейской службы начальник Терской области считал оправданным реализовать следующие меры: расформирование военного отряда и полное восстановление обязанностей и ответственности окружной полиции по борьбе со злоумышленниками; ограничение оснований вызова войск при учреждении только дежурных частей; прекращение удовлетворений ходатайств о материальных компенсациях потерпевшим от краж и грабежей путем наложения штрафов на населенные пункты на основании доведенных следов и обращение штрафов от таких преступлений в доход казны и т.п. [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 144 об.].

Отдельные соображения высказывались по вопросу увеличения штата полицейской стражи в области. Руководитель региона считал 510 стражников недостаточным для обеспечения потребностей Терской области, а квоту 1 стражник на 2500 человек населения неудовлетворительной, «если принять во внимание исключительные условия Теркой области» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 144 об.] (географические характеристики, численность, плотность расселения и этнический состав населения и т.п.).

Также в качестве издержек сложившейся системы он называл возложение некоторых полицейских полномочий на участковых начальников, объясняя это перегруженностью их текущей деятельности [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 146]. Он обращал внимание на то, что на основании соответствующей инструкции на участковых начальников возлагались обязанности, которые в уездах внутренних губерний исполняются земскими начальниками (надзор за деятельностью аульных правлений; наблюдение за делопроизводством в них и за действиями сельских должностных лиц; ревизия их отчетности; проверка финансовой отчетности и опекунских дел; частый объезд подведомственных населенных пунктов; производство дознаний по тяжбам и апелляционным жалобам на решения Горских словесных судов; составление множества протоколов; взыскание штрафов, недоимок; рассылка повесток из судебных учреждений по участку; личный посетителей и жалобщиков; засвидетельствование почтовых повесток; учет и хранение поступавших вещественных доказательств и т.п.) [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 146, 149]. Помимо этого, на них возлагался большой объем письменной работы, «от своевременного исполнения которой зависят интересы не только местного населения, но и интересы ведомств разных министерств» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 146–146 об.]. Начальник области особо отмечал, что все это отнимает у участковых начальников много времени и сил. И в виду этого нельзя строго оценивать участковую полицию за криминогенную обстановку в регионе. Поэтому становилось понятным, что подобная перегруженность участковых начальников неизбежно отражалась на эффективности их деятельности по поддержанию порядка и борьбе с преступностью. Отмечалась нехватка времени на профилактические мероприятия, взаимодействие с населением и оперативное реагирование на возникающие правонарушения.

Все это дало начальнику области основание утверждать, что при определении штата полицейской стражи следует принимать во внимание не только количество населения в регионе, но и условия службы, которые «связаны с исключительным характером обслуживаемой местности» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 146 об. – 147]. Он был уверен, что в этих условиях постовая служба и патрулирование играют огромную роль и «ради успеха дела должны быть доведены до возможного совершенства с постоянной готовностью стражников поспевать всюду по тревоге, а главное – во всякое время быть хозяевами всех воровских дорог и проходов» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 147]. По его мнению, для удовлетворительного осуществления этой задачи нельзя обойтись нормой менее, чем 1 человек на 1000 населения, т.е. при населении области в 1 117 000 человек полицейских стражников должно быть не менее 1170 человек [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 147]. Также для качественной организации сыскного дела в регионе, он считал возможным учредить не менее 2-х сыскных отделений в г. Грозном и сл. Ведено [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 147 об.]. В то время как за полицейской стражей должна оставаться охрана безопасности дорог, спокойствие и порядка населения, оказание помощи населению, задержание преступников и преследование их по горячим следам. А за сыскными отделениями – все то, что «недостаточно или неуловимо для наружной полицейской силы, что составляет самую большую часть местного полицейского дела, а именно разоблачение успевших скрыться преступников и систематический надзор за преступниками и порочными элементами» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 147 об.].

При этом текущую деятельность окружной полиции с ее участковыми отделениями областной начальник оценивал, как проявлявшую «явную несостоятельность в сыскном деле и, если не считать острых вопросов, возникавших в связи с крупными происшествиями и вызвавших необходимость сосредотачивать на них все наличные силы и внимание полиции, работу последней, несмотря на крупные затраты надо считать в этом отношении совершенно ничтожной» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 147 об.]. Также считалось необходимым приобрести для служебной надобности 4 породистых собаки-ищейки для введения в сыскные отделения Хасав-Юртовского, Веденского, Грозненского и Владикавказского округов [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 150]. Еще одной мерой по улучшению эффективности деятельности органов правопорядка в регионе, по его мнению, была организация на местах подготовки полицейских кадров [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 151 об.]. Он был уверен, что предварительная теоретическая подготовка стражников должна была привести к улучшению качества полицейской службы, а поэтому считал целесообразным учредить при областном правлении особую школу для низших полицейских чинов и небольшими группами обучать стражников тому, что «необходимо им для сознательного и умелого выполнения своих обязанностей» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 152]. При этом он считал, что на должность руководителя такой школы можно было бы назначить специалиста из прокурорского надзора по предварительному согласованию с прокурором Владикавказского окружного суда [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 152]. При этом в числе ожидаемых позитивных последствий от таких преобразований начальник Терской области видел: 1) сокращение возможностей преступников уклоняться от полицейского преследования; 2) увеличение численности обвиняемых в судебном процессе (как результат увеличения числа раскрытых преступлений и проведения более качественного расследования по ним); 3) исключение необходимости применять меры наказания к целым населенным пунктам по принципу круговой поруки; 4) снижение нагрузки на сельских старшин, т.к. «население и без этого будет чувствовать пред собою сильную полицейскую власть, а выборный старшина будет считаться с ней и в нужных случаях опираться на нее» [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 152 об.]; 5) снижения уровня преступности после высылки «порочных» жителей населенных пунктов за пределы Кавказа [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 152 об.].

К докладу начальника Терской области был приложен проект нового штата для охранной стражи. В нем предусматривались должности 1 обер-офицера для поручений при начальнике Терской области, 6 обер-офицеров, 10 вахмистров, 30 старших и 60 младших урядников, 120 старших и 804 младших стражников [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 164]. На основании анализа примерного плана распределения Терской охранной стражи видно, что в Нальчикском округе предполагалось образовать 6 постов и 1 резерв для дислокации стражников. Посты должны были располагаться в сс. Даутоковском, Черекском, Котляревском, Ахловском, Баксанском, Муртазовском. Резерв – в слободе Нальчик [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 165]. Всего планировалось направить на службу в Нальчикский округ 95 стражников, в том числе 1 вахмистра (в Нальчике), 9 младших урядников, 80 младших стражников и 5 пеших стражников. Из них – 2 для сопровождения почты в почтовой повозке, 2 для дежурства в округе и 1 вестовой обер-офицеру стражи [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 165]. Для сравнения во Владикавказском округе для службы на 5 постах и 2 резервах предлагалось направить 150 стражников; в Назрановском для службы на 10 постах и 1 резерве – 150 стражников; в Грозненском для службы на 13 постах и 1 резерве – 190 стражников; в Веденском для службы на 10 постах и 1 резерве – 175 стражников; в Хасав-Юртовском для службы на 8 постах и 1 резерве – 135 стражников; в Пятигорском отделе для службы в 2 резервах – 22 стражника; в Моздокском для службы в 3 резервах – 34 стражника; в Сунженском для службы на 2 постах и 1 резерве – 22 стражника; в Кизлярском для службы на 3 постах и 3 резервах – 51 стражник [ЦГА РСО-Алания. Ф. 11. Оп. 52. Д. 1290. Л. 165–166 об.]. В целом, представленный проект штата Терской охранной стражи отражал стремление областных и окружных властей к укреплению правопорядка и безопасности в регионе. Распределение личного состава по округам и отделам демонстрировало учет общей численности населения в них, а также местных особенностей и оперативной обстановки. Нальчикский округ, с его 95 стражниками, занимал важное место в общей системе охраны, что подчеркивало его значимость для Терской области.

Заключение

Таким образом, увеличение штата помощников участковых начальников позволило бы усилить контроль над ситуацией на местах и оперативнее реагировать на правонарушения. Это подчеркивали все начальники округов и областей, в том числе и начальник Нальчикского округа, чьи предложения представляли собой комплексную программу реорганизации полицейской части в Терской области, направленную на повышение эффективности борьбы с преступностью и укрепление правопорядка. Инициативы руководителя Нальчикского округа отражали стремление к созданию в области современной и профессиональной системы сыска. Введение должности штатных переводчиков при различных административных органах должно было существенно облегчить коммуникацию между властями и населением, сократить языковой барьер и обеспечить более справедливое и эффективное рассмотрение дел в суде. Он также предлагал расширить полномочия сельских сходов, включив в их компетенцию в том числе и вопросы образования. Передача этих функций на местный уровень способствовала бы более оперативному и эффективному решению проблем, так как сельские жители лучше осведомлены о своих потребностях и нуждах. В свою очередь, начальник Терской области понимал, что существующая система организации полиции устарела и уже не отвечала требованиям времени. Он подчеркивал, что при разработке обновленной структуры полицейской службы необходимо учитывать особенности региона, его этнический состав, экономическое положение и культурные традиции. Особое внимание в обсуждении этих вопросов уделялось необходимости укомплектования полицейских учреждений подготовленными сотрудниками, способными не только эффективно бороться с преступностью, но и пользоваться доверием населения. Подчеркивалась важность профессиональной подготовки полицейских, их обучения юридическим тонкостям и методам оперативно-розыскной деятельности. Акцентировалось внимание на том, что существовавшая на тот момент штатная численность полицейской стражи не позволяла в полной мере охватить все населенные пункты и обеспечить должный уровень безопасности для жителей. Недостаток личного состава приводил к увеличению времени реагирования на происшествия. Мнение начальника Терской области в вопросах усиления полицейской стражи нашло понимание в вышестоящих инстанциях. Его аргументы, подкрепленные ссылками на специфику региона и необходимость поддержания порядка в условиях сложной криминогенной обстановки, имели должный эффект. Вскоре было принято решение об увеличении штата полицейских, хотя и не в том объеме, о котором просил начальник области. В целом, возможность начальников округов и отделов Терской области участвовать в обсуждении вопросов преобразования Терской охранной стражи и разработке ее штата представляла собой важный шаг в укреплении государственной власти и обеспечении безопасности населения в регионе. Предлагаемые ими меры и расчеты говорят о серьезном подходе к решению этой задачи. А увеличение штата полицейской охранной стражи, введение должности переводчиков, расширение полномочий сельских сходов и другие меры, предложенные начальниками округов и отделов, стали важным шагом на пути к созданию современной и эффективной системы охраны правопорядка, отвечающей потребностям населения и вызовам времени.

About the authors

Inna M. Dabagova

Author for correspondence.
Email: innadabagova@gmail.com
аспирант Russian Federation

References

Supplementary files