Systematization of information (digital) legislation: current trends (Russia and Central Asia)

Full Text

Как известно, впервые необходимость проведения систематизации российского информационного законодательства в форме его кодификации развернуто обосновала И.Л. Бачило [1]. В своих работах она неоднократно подчеркивала, что, поскольку сфера информационной деятельности и соответствующие отношения только складываются, ставить вопрос о кодификации или завершенной систематизации российского информационного законодательства проблематично. Однако делать это нужно, и время такой кодификации рано или поздно придет. При этом И.Л. Бачило подчеркивала, что в структуру Кодекса «как консолидирующего акта можно было бы включить в соответствующей последовательности законы РФ по всему спектру отношений в сфере информатики, комплекс договоров и иных международных актов, ратифицированных Российской Федерацией в данной сфере отношений, а также законы субъектов РФ, принятые в области информации и информатизации» [2].

В последние годы вопрос о разработке отечественного Информационного или Цифрового кодекса вышел на траекторию перехода от доктринальных моделей к практической реализации. 19 сентября 2023 г. стало известно, что Минцифры РФ подготовило проект Цифрового кодекса, предусматривающий систематизацию разрозненных и противоречащих друг другу нормативных актов в сфере IT и связи [3].

Системное совершенствование информационного законодательства РФ, как представляется автору, требует как минимум трех шагов — разработать и принять:

• Федеральный закон о правах и свободах человека в условиях цифровой трансформации;
• Информационный (Цифровой) кодекс (который будет призван регламентировать основные вопросы цифровой деятельности в информационной среде и фактически заменит, в частности, законы об информации, информационных технологиях, защите информации и о СМИ);
• Федеральный закон комплексного характера о внесении информационно-правовых изменений в отраслевое законодательство.

При таком подходе одномоментно может быть сформирована непротиворечивая и не имеющая пробелов нормативно-правовая основа для дальнейшего обеспечения цифровой трансформации отечественной правовой системы.

В ряде соседних с РФ государств, в частности в Азербайджане, Казахстане, Кыргызстане и Узбекистане, активизировалась в 2022-2023 гг. разработка проектов кодифицированных актов в области информации, информационных (цифровых) технологий и защиты информации. Представляется целесообразным обратиться к рассмотрению указанных процессов в части выявления их основных тенденций.

В Казахстане в феврале 2022 г. о планах разработать проект Цифрового, или Информационного, кодекса было объявлено на расширенном заседании Правительства Республики [4]. По замыслу Министерства цифрового развития, инноваций и аэрокосмической промышленности Республики Казахстан, создаваемый кодифицированный акт призван регулировать все виды деятельности, связанные с использованием передовых технологий, включая роботов, блокчейн и искусственный интеллект. При этом проект Цифрового кодекса решено разработать в связи с утвержденными государственными концепциями: Концепцией правовой политики до 2030 г. и Концепцией развития отрасли информационных технологий.

В настоявшее время информационные отношения в Казахстане регулируются нормами ч. 2 ст. 20 Конституции Республики Казахстан («Каждый имеет право свободно получать и распространять информацию любым незапрещенным законом способом»), положениями информационного законодательства Республики Казахстан, включающего в себя, в частности, Закон Республики Казахстан от 16 ноября 2015 г. № 401-V «О доступе к информации» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 24 ноября 2015 г. № 418-V «Об информатизации» (с изм. и доп. по состоянию на 10.09.2023), Закон Республики Казахстан от 23 июля 1999 г. № 451-I «О средствах массовой информации» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 15 марта 1999 г. № 349-I «О государственных секретах» (с изм. и доп. по состоянию на 07.03.2023), Закон Республики Казахстан от 21 мая 2013 г. № 94-V «О персональных данных и их защите» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 5 июля 2004 г. № 567-II «О связи» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 7 января 2003 г. № 370-II «Об электронном документе и электронной цифровой подписи» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 22 декабря 1998 г. № 326-I «О Национальном архивном фонде и архивах» (с изм. и доп. по состоянию на 01.05.2023), Закон Республики Казахстан от 10 июня 2014 г. № 207-V «Об инновационном кластере «Парк инновационных технологий» (с изм. и доп. по состоянию на 07.03.2022) и др.

Как следует из разработанного профильным министерством технического задания, предполагается, что Цифровой кодекс Республики Казахстан должен включать регламентацию следующих предметных областей:

• фундаментальные цифровые права граждан, гарантии защиты частной жизни и конфиденциальности данных, а также право на равный доступ к телекоммуникационной инфраструктуре и услугам;
• общественные отношения в сфере оказания государственных услуг в цифровой форме;
• порядок обработки данных и управления данными, которые хранятся в государственных информационных системах либо созданы за счет бюджетных средств;
• порядок выпуска и оборота цифровых активов;
• создание и использование электронных документов, удостоверенных посредством электронной цифровой подписи;
• правовые основы деятельности, связанной со сбором, обработкой и защитой персональных данных;
• порядок функционирования регуляторных песочниц для тестирования передовых разработок в сфере информационных технологий;
• правовой режим применения цифровых продуктов и решений, основанных на технологиях искусственного интеллекта, блокчейна, управления большими данными;
• правовой режим услуг связи и информационной безопасности;
• порядок функционирования цифровых платформ и экосистем, а также права граждан при взаимодействии с ними;
• порядок сбора, хранения и обработки биометрических данных, а также использования технологий биометрической идентификации;
• правовой режим функционирования беспилотных аппаратов, а также автономных роботов [5].

В сравнительном ключе рассмотрим несколько иной подход к определению круга подлежащих регламентации Кодексом отношений на примере подхода, используемого в соседней Кыргызской Республике. В средствах массовой информации 11 июля 2023 г. появилось сообщение со следующим заголовком: «Минцифры КР разработало первый в мире Цифровой кодекс. Об этом сообщает министр цифрового развития Талантбек Иманов на своей странице в социальных сетях» [6]. Тогда же проект Цифрового кодекса Кыргызской Республики был представлен для публичного обсуждения.

При этом разработчики Кодекса исходят из того, что общественные отношения при обработке цифровых данных, в том числе с использованием интернета, образуют единую цифровую среду, не имеющую территориальных границ. Физические и юридические лица и Кыргызская Республика как самостоятельный субъект правоотношений в цифровой среде создают сообщества (цифровые сообщества), участвуют в их работе и в силу этого вправе устанавливать правила для этих сообществ.

Предполагается, что проектируемый Кодекс в случае его принятия будет регламентировать следующую систему общественных отношений в цифровой среде:

1) отношения, связанные с обработкой цифровых данных, созданием и использованием цифровых записей (в том числе в виде цифровых документов) и цифровых ресурсов;

2) отношения, связанные с созданием и использованием цифровых сервисов, построением цифровых экосистем и участием в них;

3) отношения, связанные с созданием цифровых технологических систем, таких как центры обработки данных и телекоммуникационные сети;

4) отношения, касающиеся доступа владельцев цифровых технологических систем к инфраструктуре: землям, зданиям, строениям, сооружениям и иным аналогичным объектам.

Кроме того, общественные отношения по распространению отдельных видов информации или доступу к ней в зависимости от ее содержания будут, как и прежде, регулироваться законодательством Кыргызской Республики в сфере информации.

При этом используемая в проекте Цифрового кодекса Кыргызской Республики структура указанного акта дает развернутое представление о предметных областях проектируемой модели национального информационно-правового регулирования:

1) основы правового регулирования в цифровой среде (основы отношений в цифровой среде; принципы регулирования отношений в цифровой среде; общепризнанная международная практика; развитие цифрового законодательства; государственное регулирование в цифровой среде; специальное регулирование в цифровой среде; взаимодействие в цифровой среде);

2) правоотношения в цифровой среде (объекты правоотношений в цифровой среде; субъекты правоотношений в цифровой среде; цифровая идентификация; основания возникновения, изменения, прекращения правоотношений в цифровой среде; осуществление прав и исполнение обязанностей в цифровой среде);

3) обработка цифровых данных; цифровые ресурсы (общие положения об обработке цифровых данных; обработка персональных данных; цифровые пространственные данные; цифровые реестры);

4) цифровые сервисы и цифровые экосистемы (общие положения о цифровых сервисах; сервисы цифрового благополучия; телекоммуникационные сервисы; доверенные сервисы; государственные цифровые сервисы; национальная цифровая экосистема);

5) цифровые технологические системы (общие положения о цифровых технологических системах; телекоммуникационные сети; взаимодействие владельцев цифровых технологических систем между собой и с государственными органами; системы искусственного интеллекта).

В Республике Узбекистан проект Информационного кодекса был разработан Агентством информации и массовых коммуникаций при Администрации Президента Республики Узбекистан и 14 декабря 2022 г. размешен на официальном портале СОВАЗ (Система оценки воздействия актов законодательства) для общественного обсуждения.

Отмечается, что Кодекс призван регулировать отношения в сферах информатизации, использования информационных ресурсов и систем в Узбекистане, реализации конституционного права свободно и беспрепятственно искать, получать, исследовать, передавать и распространять информацию, а также в сфере обеспечения информационной безопасности личности, общества и государства, распространения и использования правовой информации. В документе даны основные понятия в этой сфере. При этом подчеркивается, что проект Кодекса разработан в рамках реализации Стратегии развития Нового Узбекистана на 2022–2026 гг. и Государственной программы по ее реализации в «Год обеспечения интересов человека и развития махалли» (утверждены Указом Президента Республики Узбекистан от 28 января 2022 г. № УП-60) для унификации действующего законодательства, направленного на регулирование информационной сферы. Информационный кодекс фактически придет на смену ряду действующих законов, которые утратят силу с момента его введения в действие [7].

В отличие от законопроектных решений Казахстана и Кыргызстана, в Республике Узбекистан новый Кодекс фактически максимально вобрал в себя тексты ряда ранее действовавших законов (в частности, положения Закона Республики Узбекистан от 24 апреля 1997 г. № 400-I «О гарантиях и свободе доступа к информации», Закона Олий Мажлиса Республики Узбекистан от 12 декабря 2002 г. № 439-II «О принципах и гарантиях свободы информации», Закона Республики Узбекистан от 11 декабря 2003 г. № 560-II «Об информатизации», Закона Республики Узбекистан от 15 января 2007 г. № УП-78 «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Узбекистан “О средствах массовой информации”», Закона Республики Узбекистан от 6 мая 2014 г. № УП-369 «Об открытости деятельности органов государственной власти и управления», Закона Республики Узбекистан от 8 сентября 2017 г. № УП-443 «Об обеспечении распространения и использования правовой информации» и Закона Республики Узбекистан от 10 марта 2018 г. № УП-444 «О защите детей от информации, наносящей вред их здоровью»). То есть при проектировании Кодекса законотворцы использовали классический инструментарий, рассматривая кодификацию как способ и возможность упорядочения ранее применявшегося нормативного материала.

При этом, по замыслу разработчиков Информационного кодекса, он призван регламентировать отношения, возникающие в Республике Узбекистан в процессе реализации конституционного права на информатизацию, использование информационных ресурсов и информационных систем, свободный и беспрепятственный поиск, получение, исследование, передачу и распространение информации, а также возникающие в сфере обеспечения защиты информации и информационной безопасности личности, общества и государства, распространения и использования правовой информации.

При этом, как уже было показано выше на примере других проектов, структура проектируемого акта дает развернутое представление о содержании и предметных областях модели национального информационно-правового регулирования в Республике Узбекистан:

1) право на получение информации и обеспечение информационного регулирования (состав информационного законодательства; используемый в Кодексе понятийный аппарат; свобода доступа к информации и информатизация; полномочия государственных органов в информационной сфере; полномочия органов и организаций, осуществляющих защиту детей от информации, наносящей вред их здоровью; информационная безопасность личности, государства, общества);

2) деятельность в информационной сфере и ее особенности (средства массовой информации и их правовой статус; организация деятельности СМИ; медиапродукты; информационные агентства; использование дронов в журналистике; взаимоотношения средств массовой информации с государственными органами, организациями и гражданами; журналистская деятельность);

3) участие государственных органов и организаций в информационной сфере (информационное обеспечение деятельности государственных органов и организаций; порядок обеспечения информационной открытости деятельности государственных органов и организаций);

4) обеспечение распространения и использования правовой информации (порядок распространения и обеспечения доступа к правовой информации; публикация и разъяснение порядка применения нормативных правовых актов);

5) разрешение споров и ответственность за нарушение Информационного кодекса.

Возвращаясь к вопросам правовой регламентации информационных отношений в Республике Казахстан, отмечу: предполагается, что принятие Цифрового кодекса упростит систему национального законодательства, обеспечит единство «цифровых» подходов в государственном управлении, поможет государству перейти на платформенную модель цифровизации и усилит гарантии неприкосновенности личных данных в цифровом формате [5].

При этом в ст. 8 Закона Республики Казахстан от 6 апреля 2016 г. № 480-V «О правовых актах» (с изм. и доп. по состоянию на 01.07.2023) закреплен закрытый перечень общественных отношений, регулируемых кодексами Республики Казахстан. Кодексы Республики Казахстан принимаются в целях регулирования следующих однородных важнейших общественных отношений: бюджетных; гражданских; гражданских процессуальных; брачно-семейных; экологических; водных; земельных; лесных; налоговых; таможенных; трудовых; связанных с исполнением уголовных наказаний; связанных с привлечением к административной ответственности; связанных с привлечением к уголовной ответственности; уголовно-процессуальных; в области здравоохранения; в сфере предпринимательства; в сфере недр и недропользования; отношений, связанных с осуществлением административных процедур и административного судопроизводства; в сфере социальной защиты.

По мнению С.К. Идрышевой, это препятствует проведению кодификации. В частности, считая кодификацию информационного законодательства Казахстана преждевременной, она подчеркивает, что положения указанной статьи Закона о правовых актах «не предусматривают кодификацию законодательства в сфере цифровизации. Порученная в Послании главой государства разработка Градостроительного кодекса, подготавливаемый ныне проект Социального кодекса тоже не предусмотрены данным Законом, однако законодательство в области архитектуры и строительства, социального обеспечения давно сформировано, прошло годы апробации, круг общественных отношений в регулируемой ими сфере, “плюсы и минусы” практики применения законодательства известны, поэтому обоснованных сомнений в необходимости таких кодифицированных актов практически не возникает, в отличие от проекта Цифрового кодекса» [8].

Конечно, формально-юридическое препятствие устранимо внесением в положения рассматриваемой статьи Закона о правовых актах соответствующих дополнений. Такие поправки ранее уже вносились, когда, например, в число подлежавших кодификации были включены отношения, связанные с осуществлением административных процедур и административного судопроизводства (с 1 июля 2021 г.) и в сфере социальной защиты (с 1 июля 2023 г.).

Вместе с тем в доктрине высказываются и возражения сущностного характера, многие из которых созвучны «претензиям к информационному праву» (и к цифровой трансформации права вообще), встречающимся и в отечественной аналитической юриспруденции.

В частности, среди причин, вызывающих сомнение в целесообразности разработки и принятия в обозримом будущем Цифрового кодекса Республики Казахстан, называют следующие:

• отсутствие устоявшегося понятийного аппарата в области регулирования информационных (цифровых) технологий;
• системная неготовность законодательства Республики Казахстан к такого рода структурным и сущностным изменениям;
• отсутствие должного уровня статичности, устойчивости самих подлежащих регулированию общественных отношений; считается, что сами отношения еще не созрели, их специфические особенности пока не открывают устойчивых перспектив к полномасштабному их «внедрению в нормативно-правовое поле»;
• нехватка в Республике Казахстан квалифицированных кадров в области информационных технологий, причем как кадров высшей квалификации в области информационного права, так и в целом специалистов в сфере IT;
• недостаточность уровня научной проработанности предлагаемых законодательных новелл.

Неслучайно крайне сдержанных позиций придерживается М.К. Сулейменов, который в своей фундаментальной статье о цифровизации и совершенствовании гражданского законодательства, в частности, пишет: «Цифровые технологии бурно развиваются, меняясь не просто ежегодно, а ежемесячно и ежедневно. Попытки их зарегулировать могут принести не ожидаемую пользу, а реальный вред в виде торможения этого процесса, что повлечет отставание нашей страны от других стран» [9].

Таким образом, систематизация информационного законодательства в рассматриваемых государствах дает нам примеры едва ли не всего возможного спектра подходов к ее осуществлению. При этом в РФ есть опыт подготовки кодифицированных актов. Обобщение опыта, сильных и слабых сторон, выявившихся в кодификационной работе, с учетом сформировавшейся в информационно-правовой сфере правоприменительной практики, как представляется, должно быть востребовано при разработке отечественного Информационного (цифрового) кодекса. При этом представляется важным отразить в нем разработанные в российской юридической науке положения о предмете и методе, принципах информационно-правового регулирования, которые пока не закреплены в законе с необходимой полнотой и четкостью. Такой подход не только создаст необходимые предпосылки для дальнейшего развития информационно-правовых институтов, повышения эффективности соответствующей правоприменительной практики, но и позволит вывести на более высокий уровень цифровую трансформацию всех отраслей российского права.

About the authors

Astamur A. Tedeev

Author for correspondence.
Email: nauka@audit.msu.ru
SPIN-code: 6358-5080

Professor of the Department of State Audit of the Higher School of State Audit (Faculty) of the Lomonosov Moscow State University, Professor, Chief Researcher of the Center for Comparative Statecraft of the Institute of China and Modern Asia of the Russian Academy of Sciences, Doctor of Legal Sciences, Candidate of Economical Sciences, Associate Fellow of the UNESCO Chair on Copyright, Neighboring, Cultural and Information Rights at HSE University

References

Supplementary files