Development of document management legal regulation and methodological support

Texto integral

В настоящее время электронный документооборот вызывает особый интерес. Его актуальность обусловлена созданием на высшем уровне государственной системы электронного документооборота. Идет реализация инициированного постановлением Правительства Российской Федерации от 15 февраля 2022 года № 172 проекта по созданию государственной информационной системы «Типовое облачное решение системы электронного документооборота» (далее – ГИС ТОР СЭД).

Нужно подчеркнуть, что для эффективной работы государственной системы необходимо наладить документооборот по единым правилам и обеспечить правильность его ведения на каждом рабочем месте во всех организациях, в том числе и коммерческих.

При этом стоит отметить, что до сих пор отсутствуют четкие нормативные правовые акты (НПА) и методические рекомендации, которые устанавливают правила выполнения всех операций с документами для реализации эффективного документооборота. Допуская ошибки в традиционном документообороте, специалисты, работающие с документами, сохраняют их и при переходе на электронный документооборот (ЭД). Поэтому актуальным становится вопрос анализа правовых аспектов, а также, в историческом плане, процессов формирования требований к организации документооборота.

История развития отечественного документооборота неразрывно связана с историей делопроизводства, поскольку делопроизводство – это «деятельность, обеспечивающая документирование, документооборот, оперативное хранение и использование документов»^[1].

Понятие и термин «документооборот» возникли в делопроизводстве в 1920-е годы. В трудах П.М. Керженцева уже тогда отмечалось, что делопроизводство нужно строить на единых правилах: «Бумага должна совершать свой кругооборот с максимальной скоростью и с минимальной затратой труда и времени. Хранение бумаг должно быть проведено по такой системе, чтобы всякая справка могла быть сделана с наибольшей быстротой» [1, с. 218]. Он выделял следующие этапы прохождения бумаги в любом учреждении:

1. Разборка почты.
2. Регистрация.
3. Направление бумаги в отдел.
4. Исполнение бумаги.
5. Помещение бумаги в папку.

Каждый этап выделялся в подпункты и имел свои определенные правила: «Путь бумаги должен быть четким и понятным, чтобы все работники его знали». Активно применялся именно термин «бумага».

Исследования П.М. Керженцева, а также Д.Р. Покровского позволили выработать первые основные положения по организации документооборота. Авторы формулировали правила рациональной организации движения бумаг, в которые входили распределение бумаг по исполнителям, сокращение инстанций их прохождения, направление бумаг непосредственному исполнителю, регламентирование подписания. Были выделены основные виды работ в их рациональной последовательности.

В 1920-е годы документооборот рассматривался как процедура, связанная с перемещениями бумаг в организации и выделением документопотоков.

Все этапы обработки документов, которые практически не отличаются от актуальных на сегодняшний момент, приводятся позднее в проекте «Общих правил документации и документооборота», подготовленном Институтом техники управления в 1931 году^[2].

В 1961 году разрабатывается следующий важный документ – «Примерная инструкция по делопроизводству в учреждениях РСФСР». Отдельного раздела о документообороте она не содержит. Однако существует много разделов, описывающих все технологические операции с документами, а не их движение, то есть документооборот затрагивается косвенно.

Не содержат раздела об организации документооборота и «Основные правила постановки документальной части делопроизводства и работы архивов учреждений, организаций и предприятий СССР», одобренные научным советом Главного архивного управления при Совете министров СССР 28 апреля 1963 года. Документооборот упомянут один раз при рассуждениях о возрастающих объемах разрабатываемых документов. Очень много внимания уделено переписке. В правилах термин «переписка» упоминается 16 раз. При этом под «перепиской» подразумевается внешнее взаимодействие.

Таким образом, в эти годы термин «документооборот» практически не употреблялся. Его приравнивали к делопроизводству в целом или заменяли термином «организация переписки». Стоит отметить, что в эти годы смешивали понятия «документооборот» и «делопроизводство».

На основе приведенных документов можно сказать, что в 1960-е годы были актуальны (в части описания) отдельные технологические операции с документами, а не документооборот (движение документов).

В 1970–1980-е годы проявляется активное внимание к сфере делопроизводства в целом, и разрабатываются базовые стандарты: терминологические и связанные с оформлением документов.

Понятие «документооборот» закрепляется в государственном стандарте и становится единым, кроме того, в отдельный термин выделяется «объем документооборота» (табл. 1).

Таблица 1. Фрагмент терминологического стандарта ГОСТ 16487-93^[3] «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения»

Утверждение постановлением Государственного комитета Совета Министров СССР по науке и технике от 4 сентября 1973 года № 435 Основных положений Единой государственной системы делопроизводства (ЕГСД) становится важным событием для внедрения всеми министерствами и ведомствами. Организации документооборота в ЕГСД посвящен третий раздел, в пункте 3.1.2 которого содержатся требования к нему:

«– прохождение документов в учреждении должно быть оперативным, целенаправленно регулироваться и оптимально осуществляться;

– следует исключать инстанции прохождения и действия с документами, не обусловленные деловой необходимостью;

– в порядке прохождения и в процессе обработки основных категорий документов необходимо добиваться максимального единообразия».

Очевидно, что в ЕГСД идея П.М. Керженцева была сформулирована несколько по-другому. Максимальная скорость движения документов по инстанциям достигается в случае, если количество этих инстанций будет минимальным. Это требования рациональной организации документооборота.

Приказом Главархива СССР от 25 мая 1988 года № 33 взамен ЕГСД утверждается Государственная система документационного обеспечения управления [Основные положения. Общие требования к документам и службам документационного обеспечения] (ГСДОУ).

Следует обратить внимание на отсутствие в данном документе понятия «делопроизводство». Практически везде употребляется «документационное обеспечение управления» (ДОУ). При этом в терминологическом стандарте они указывались как синонимы. Организации документооборота в ГСДОУ посвящен третий раздел, особо подчеркнута необходимость совместимости ручной и автоматизированной обработки документов.

Сравнивая ЕГСД И ГСДОУ можно заметить, что они идентичны по формулировке правил организации документооборота, за исключением введения в документооборот операции подшивки документа в дело и упоминания в ГСДОУ автоматизированной обработки документов.

В 1998 году был разработан и введен в действие ГОСТ Р 51141-98 «Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», который, как и действующий сейчас ГОСТ Р 7.0.8-2013 «Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения», включал определение понятия документооборота как «движения документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправки».

Однако до сих пор некоторые специалисты не дифференцируют «документооборот» и «делопроизводство». В качестве доказательства можно привести следующие факты: одни разработчики, автоматизируя работу с документами, в итоге создают так называемую «систему электронного документооборота» (СЭД), а другие называют ее «системой автоматизации делопроизводства и документооборота». Хотя если автоматизируется делопроизводство, то, естественно, автоматизируется и документооборот.

Специалисты в сфере информационных технологий (ИТ) и документоведы по-разному смотрят на эти процессы. Для специалистов по документоведению делопроизводство включает документооборот, а для ИT-специалистов документооборот приравнивается к делопроизводству.

Возвращаясь к развитию нормативной регламентации, можно отметить, что в постсоветский период принимаются новые федеральные законы. При этом сфера делопроизводства определенное время регламентируется советскими нормативными актами. Хронология дальнейшего появления новых актов показана в таблице 2.

Таблица 2. Сравнение российских нормативных актов

В Типовой инструкции по делопроизводству в ФОИВ (2005) и Правилах делопроизводства в ФОИВ (2009) нет ничего нового в организации традиционного документооборота по сравнению с ГСДОУ. Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в ФОИВ (2009) более детально описывают все процессы, чем Типовая инструкция по делопроизводству в ФОИВ (2005). В Правилах делопроизводства в ФОИВ (2009) впервые упоминается СЭД и электронный документ. Они были разработаны для органов власти, однако стали базисом, примером для организации делопроизводства и анализа документооборота и в других учреждениях [2].

Стимулом для разработки новых НПА является дальнейшее развитие ИТ, увеличение количества электронных документов и, естественно, широкое внедрение СЭД. Поэтому в Примерной инструкции по делопроизводству в государственных организациях (2018) особое внимание уделено электронному документообороту: «Задача документооборота – организовать движение документов по наименее короткому пути с минимальными затратами труда и времени, в условиях электронного документооборота – обеспечить доступ к документам пользователям СЭД в соответствии с предоставленными им правами». Описываются правила обработки документов, поступающих в государственную организацию. Но конкретной методики классификации входящих документов в соответствии со спецификой деятельности не предлагается.

Приводится список необходимых сведений о документе при работе в СЭД, но не выделены особенности работы с электронными документами в соответствии с отраслевой направленностью организации. Издание Примерной инструкции по делопроизводству в государственных организациях (2018) стало определенным шагом в формировании нормативной базы электронного документооборота [3].

В Правилах делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления (2019) положения, касающиеся бумажного и электронного документооборота, перекликаются с Примерной инструкцией по делопроизводству в государственных организациях (2018). Пункт 3.2 Правил соответствует современным тенденциям развития СЭД в государственной сфере [4]. В нем говорится об осуществлении документооборота с использованием СЭД.

Хорошим инструментом для разработки инструкции по делопроизводству в органах власти являются сегодня Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в государственных органах, органах местного самоуправления (2020), в которых предложена структура инструкции по делопроизводству для органа власти и дано детальное описание каждого раздела, в том числе и раздела «Организация документооборота».

В настоящий момент документооборот, как ранее описывалось, состоит из трех потоков документов: входящих, исходящих и внутренних. Во всех нормативных и методических документах этим и ограничивается классификация. И, как правило, описываются общие процедуры в целом для всего потока (обычно входящих документов). Терминология постепенно меняется. Сравнение терминов и понятий из действующих НПА и из трудов П.М. Керженцева представлено в табл. 3.

Таблица 3. Изменения содержания терминов и операций с документами

Итак, рассмотрев актуальные НПА по делопроизводству, можно сформулировать, что благодаря цифровизации появились новые НПА, направленные на упорядочивание документов и операций с ними посредством применения ИТ. Практически во всех разделах в современных актах описываются особенности работы с электронными документами. В большей степени существенно нового в правилах организации документооборота в приведенных документах нет, за исключением регламентации функционирования СЭД и электронного документооборота.

Конкретных методических рекомендаций по разработке маршрута движения документов в соответствии с функционалом и организации эффективного документооборота в соответствии с отраслевой спецификой организации нет ни в одном федеральном документе. Авторы сделали попытку найти такие рекомендации в региональных актах (табл. 4).

Таблица 4. Сравнение некоторых региональных нормативных актов

В региональных инструкциях Московской, Амурской и Смоленской областей есть отдельный раздел «Организация документооборота», копирующий Правила делопроизводства в государственных органах, органах местного самоуправления (2019). Отсутствуют конкретные методические рекомендации по каким-либо процессам.

Инструкция по делопроизводству в органах исполнительной власти Ленинградской области не структурирована, отсутствует логическая последовательность изложения информации не только о документообороте, но и по всем вопросам, связанным с делопроизводством.

Подводя итог анализа, следует отметить, что в региональных инструкциях по делопроизводству (как и в федеральных актах) отсутствует какая-либо конкретика в отношении организации документооборота. Так, нет описания особенностей работы с электронными документами и основных принципов и примеров индексации документов, примеров построения схем маршрутов движения документов, возможности возвратных процедур и т.д.

Наименее регламентирован документооборот в предпринимательстве. Если для государственных организаций есть Примерная инструкции по делопроизводству в государственных организациях (2018), для органов власти – Правила делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти (2009) и Методические рекомендации по разработке инструкций по делопроизводству в государственных органах, органах местного самоуправления (2020), то для предпринимателей ничего не разработано. Необходимы методические рекомендации, которые подскажут, что для организации эффективного документооборота в обязательном порядке необходимо:

1. Определить минимальный набор документов, сопровождающий деятельность организации, утвердить его у руководителя.
2. Исключить случаи, когда в рамках одной и той же управленческой ситуации разрабатываются документы с разным наименованием (например, служебная, докладная или памятная записка).
3. Разработать унифицированные формы для всех документов.
4. Для минимального набора документов, сопровождающего деятельность организации, разработать Табель унифицированных форм, в котором определить как минимум: кто разрабатывает, согласовывает, подписывает; сколько экземпляров готовить; нужна ли печать; где, кто и как регистрирует; кому передавать (адресовать); где хранить. Табель фактически определит маршрут движения каждого документа.
5. Подготовить Альбом унифицированных форм для документов, включенных в Табель.
6. Для организации грамотного хранения разработать номенклатуру дел. Тогда при регистрации можно рекомендовать к текущему (последовательному) номеру добавлять индекс дела по номенклатуре дел.

Процесс подготовки документов и работу с ними следует выстроить так, чтобы в нем было задействовано как можно меньше людей и при этом не было ошибок, дублирующих операций, неравномерного распределения нагрузки.

Таким образом, термин «документооборот» и его содержание на протяжении рассматриваемого периода претерпевали изменения. Он выделялся как одно целое понятие, приравнивался к делопроизводству или организации переписки, а иногда не использовался вовсе. Тем не менее в итоге данное понятие было зафиксировано национальным стандартом и нормативными правовыми актами. Проведенный анализ НПА показывает, что в исследуемый период в документах федерального уровня дублируются общие положения и основные принципы организации документооборота. Проблема формирования детальных требований к документообороту не решится, пока не будут разработаны методические документы, включающие единые подходы к организации документооборота в условиях цифровизации. Прежде чем сформулировать требования для электронного документооборота, необходимо сформулировать требования не только к техническим средствам, но и к организации традиционного документооборота. Ведь документооборот должен быть простым и понятным для его организаторов.

^[1] ГОСТ Р 7.0.8-2013. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения. М.: Стандартинформ, 2019.

^[2] Общие правила документации и документооборота / Ин-т техники упр. НКРКИ СССР. М.; Ленинград: Техника управления, 1931. С. 114.

^[3] Утратил силу с 1 января 1999 г.

Sobre autores

Lyudmila Fionova

Autor responsável pela correspondência
Email: lrfionova@mail.ru
Código SPIN: 5526-0214

Dr. (in Technics), Professor, Head of the Department of Information Support for Management and Production

Yana Balalaeva

Email: ybalalaeva@mail.ru
Código SPIN: 5838-0529

2nd-Year Master’s Student

Bibliografia

Arquivos suplementares

Arquivos suplementares

Ação

1. JATS XML

Baixar

2. Table 1. Fragment of the terminological standard of GOST State Standards 16487-93[3] ‘Case Management and Archival Business. Terms and definitions’

Baixar (128KB)

Metadados

3. Table 2. Comparison of Russian regulations

Baixar (628KB)

Metadados

4. Table 3. Changes in the content of terms and document transactions

Baixar (200KB)

Metadados

5. Table 4. Comparison of some regional normative acts

Baixar (705KB)

Metadados